摘 要：服务型政府这个词首先是在国外涉及的，但是正式提出是在我们中国。由于经历了从计划经济过渡到市场经济以及我们自身在不断发展过程中遇到的种种问题，导致了我们政府职能不匹配不完善等一系列问题，这就要求我们加快政府职能转变，构建服务型政府，尽快尽早尽多的满足新的社会时代的要求，做人民满意的政府。2002年中共十六大--以构建服务型政府为目标的政府改革思路逐渐明晰。中国十六大首次将市场经济条件下的政府基本职能归结为经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。从2002年开始一直到2013年十年多的时间里，党和政府的多次重要会议中均有涉及关于服务型政府的概念。必须指出的是政府在为市场、社会提供运行的制度基础，补充和匡正市场、社会失灵之外，还必须重视对市场、社会能力的培养和发展，同事坚持以为人本，找好符合自己发展定位的政府、市场与社会关系的边界是未来的发展出路。
关键词：政府;职能转变;服务型政府
一、服务型政府提出的背景
服务型政府这个词首先是在国外涉及的，但是正式提出是在我们中国。因为在当今很多欧美发达资本主义国家，他们认为政府本身就是来搞服务的，而在我们中国，由于经历了从计划经济过渡到市场经济以及我们自身在不断发展过程中遇到的种种问题，导致了我们政府职能不匹配不完善等一系列问题，这就要求我们加快政府职能转变，构建服务型政府，尽快尽早尽多的满足新的社会时代的要求，做人民满意的政府。
2002年中共十六大--以构建服务型政府为目标的政府改革思路逐渐明晰。中国十六大首次将市场经济条件下的政府基本职能归结为经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。从2002年开始一直到2013年十年多的时间里，党和政府的多次重要会议中均有涉及关于服务型政府的概念。
2002年中共十六大--以构建服务型政府为目标的政府改革思路逐渐明晰。中国十六大首次将市场经济条件下的政府基本职能归结为经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。
2003年“非典”事件--这是一场典型的公共卫生危机。它深刻地暴露了政府职能的缺陷和不足，主要体现在：1.公共服务投入不足。2.信息透明度低。3.缺乏灵敏的应对机制。中共中央和各级政府深刻意识到，推动经济发展绝不能以忽视社会发展、牺牲人民群众利益为代价，必须以人为本，走科学发展之路。
2003年中国十六届三中全会--明确提出“按照统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放的要求”，推进改革和发展，强调“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续发展观，促进经济社会和人的全面发展”。
2004年2月21日--温家宝总理在省部级主要领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究班结业式上正式提出“建设服务型政府”的口号。
2005年《政府工作报告》--明确提出“努力建设服务型政府，创新政府管理方式，寓管理于服务之中，更好地为基层、企业和社会公众服务“的要求
2006年中共十六届六中全会通过的《中国中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》--进一步明确要求”建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能“。”建设服务型政府“第一次被写入我国执政党的指导性文件。
2007年中共十七大--报告强调，坚定不移地发展社会主义民主政治必须”加快行政管理体制改革，建设服务型政府，健全政府职责体系，完善公共服务体系，推进电子政务，加强社会管理和公共服务“。
2008年中共十七届二中全会--研究了深化行政管理体制改革问题，将到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制作为深化行政管理体制改革的总体目标。
2012年《政府工作报告》--温家宝总理再度重申，推进依法行政和社会管理创新，理顺政府与公民和社会组织的关系，建设服务、责任、法治、廉洁政府。
2012年中共十八大--报告强调，要深化行政体制改革。深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开。建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。
2013年十二届全国人大一次会议--李克强在举行的记者会上回答机构改革、简政放权和转变政府职能的提问时表示：“我们要有壮士断腕的决心，言出必行，说到做到，决不明放暗不放，避重就轻，更不能搞变相游戏。机构改革不易，转变职能更难，因为它更深刻。”李总理还说“我经常在地方调研的时候，常听到这样的抱怨，办个事、创个业要盖几十个公章，群众说恼火得很。这既影响了效率，也容易有腐败或者叫寻租行为，损害了政府的形象。所以必须从改革行政审批制度入手来转变政府职能。”
每次提到服务型政府这个概念的时候，国内很多学者不忘讨论的一个焦点事件就是03年非典事件，非典事件可以说是一场典型的公共卫生危机。它深刻地暴露了我们政府职能的缺陷和不足，主要体现在：1.公共服务投入不足。2.信息透明度低。3.缺乏灵敏的应对机制。我们知道，在整个非典发生的前期，我们很多地方出现了疫苗不足，没有灵活的应对方案，甚至有些地方政府刻意隐瞒实际情况。可以说整个非典事件促进或者加速了我们构建服务型政府的整体进程，加速了我们政府转变政府职能的决心。经济要发展，但是当经济发展到一定水平，以前政府职能中缺失和不完善的部分我们就要积极的去弥补，否则这些不足会反过来影响我们经济的进一步发展。中共中央和各级政府深刻意识到，推动经济发展绝不能以忽视社会发展、牺牲人民群众利益为代价，必须以人为本，走科学发展之路。
相对于03年的非典，有一个典型的可以与之相对应的案例就是美国的911事件，那我们知道在同样面对这种重大的社会危机事件的时候，就显现出美国这样一个发达资本主义国家的政府职能相对完善的多，在面对处理这样一种危机的时候，由于它的职能相健全，整个的救援与安置工作就显得有条不紊的多。美国东部时间2001年9月11日早晨8：40，四架美国国内民航航班几乎同时被劫持，第一次撞击仅仅发生5秒之后，纽约市消防局就做出反应，9点前，包括消防局11位最高领导中的7位已经开始在消防局办公大楼中指挥行动。8：55分，急救医护人员在世贸北楼的西大街设立了最初的集结地和伤员鉴别分类场地。9点左右，城市交通官员开始关闭世贸中心附近地铁，并组织平民从地点站中疏散。越是在这种重大社会危机事件面前，越能体现出政府职能的完善程度，政府到底有没有以人为本？政府有没有健全的基础设施？政府有没有健全的医疗保障等等。
可以看到，改革开放30多年来，特别是在最近10年，实现政府转型，建设一个通过制定公共政策、提供公共服务、改善公共管理、解决公共问题而促进经济社会全面、协调、可持续发展的服务型政府，正在日益成为我国政府改革的主要内容和目标。并且，通过这些案例我们可以看出，政府转型不但具有重要性，同时具有必要性和紧迫性。
二、服务型政府的概念及特征
关于服务型政府的概念，目前学术界还没有统一的定义，不管是国内国外，对于服务型政府的讨论还处于一个相对不成熟的阶段。
2006年十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中指出服务型政府的理念主张管理就是服务，政府的存在是为了满足社会的需求，政府应该尽可能的为社会提供满意的公共产品。
基于这些认识，我们选取了一个社会认知度比较高的概念，我们定义服务型政府为：在公民本位，社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的，以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府。
由于还没有统一的概念认知，我们可以通过特点分析来进一步的剖析和了解服务型政府。一般来说，无论是哪个概念，应该具有或者包含类似于以下5个方面的特点内容。
1.服务型政府应当是以人为本的政府
以人为本是服务型政府的本质特征，也是建设服务型政府总的指导思想和指导原则。如果说服务型政府的五个特点作为五个点可以围成一个圆形的话，那以人为本就是圆心，不但是核心部位同时也影响着其余周边。抛离了以人为本，所有的关于服务型政府的说法都是空谈。因为我们人是社会存在的最基础的元素，也是我们服务的直接对象。我们今天讨论服务的直接主体是人而不是其他。如果说过去我们的管制型政府是从统治阶级利益出发，强调控制和管理，政府是高高在上的统治者和管理者，那么，服务型政府则是在公民本位、社会本位这一理念指导下，以为公民服务为宗旨，主动为公民和社会谋利的亲民的机构。服务型政府的施政目标是由人民的希望和合法期待来决定的，而不是由机关和官僚来决定的。作为服务型政府，无论对公民和社会提供何种服务项目、设置何种服务程序、采取何种服务方法，都要坚持以人为本，以人民的利益为中心，以“人民拥护不拥护，人民赞成不赞成，人民高兴不高兴”为出发点和归宿。在提供服务项目时，首先要考虑是否对人民有好处，是否能够促进社会的繁荣和进步;在设置服务程序时，首先要考虑是否方便广大群众，是否能够节约人民办事的成本（时间和金钱），是否有利于群众以最小的投入、最快的时间去创造财富，是否有利于群众最方便地解决问题和困难;在选择服务的方式和方法时，首先要考虑的是群众的认识能力、知识水平和接受能力。总之，服务型政府是一种以为人民服务为宗旨的政府。
2.服务型政府应当是以提供公共产品、公共服务为基本职能的政府
服务型政府的收入来源于广大企业和公众缴纳的赋税，而税收则必须用于为广大公众提供公共产品和公共服务。显然，服务型政府的一个基本职能也就是提供公共产品和公共服务。其中公共产品是与私人产品相对而言的，是可以被社会公众共同享用的产品。这里的公共产品主要包括三种：一是基本公共产品，人们不受地位、种族、穷富和城乡差别的限制，都可平等享受，如义务教育、生态环境保护、国防、公安、司法等;二是混合公共产品，既能满足公共需要，又能满足个人需要，如公共工程、社会保险、研究生教育等;三是由政府组织提供需使用者付费的公共产品，最终消费者是个人，如邮政、铁路、民航、煤气等。
3.服务型政府应当是廉价高效的政府
Economy经济Efficiency效率Efficacy效能。。效率和效益（首先是社会效益）是判断一个政府是否优良的基本标准，同时也是判断政府是否有能力承担公共服务职能的主要标准。服务型政府应当是一个精简、廉价、高效的政府。作为有所为、有所不为的政府，能够专心于服务工作，因而其机构设置要求更加精简，人员更加精干，服务更加周到。服务型政府应当充分考虑当事人的需要，给予灵活的处理;应当根据社会发展的需要，为公民和社会提供更为适时的、更加弹性的、更加灵活的服务。政府的服务应当重视金钱的价值（符合经济的原则）、时间的价值（符合效率的原则）、结果的价值（符合效能的原则）、服务的价值（符合公民满意原则）。应当想方设法为公民提供更多的公共利益，但同时必须杜绝铺张浪费，杜绝所谓的“政绩工程”、“形象工程”，促进政府管理绩效的提高。政府的决策应当集中民智，珍惜民力;政府的行为应当将经济效益和社会效益很好地统一起来，能够运用市场手段的尽量运用市场手段，以降低成本，节约财政资金等等。同时，应当改变过去由政府自身对政府服务进行评价的做法，改由社会公众公开评议与政府部门相互评议相结合，以社会公众评议结论为主，并将评议结果及时、准确地向全社会公开，促进政府服务效率的大幅提高。
4.服务型政府应当是人民授权的法制政府
现代服务型政府是人民让渡权力的产物。人民让渡权力的范围和多少是政府提供服务的严格界限。在现代民主社会里，人民让渡权力的多少是通过法律形式来体现的。也就是说，人民让渡还是没有让渡，人民让渡多少，都是由法律明文规定的。一方面，政府服务的内容是由人民通过特定的程序和特定的方式来让渡的，政府不能随便决定哪些该提供服务，哪些不该提供服务;另一方面，人民赋予了政府应该为公民和社会服务的职责，政府必须严格地履行义务，而且必须主动地为公民和社会提供良好的服务。这也意味着，现代服务型政府是一个人民可以质询、问责的法制政府。、2008年12月，上海市闵行区一户主，不肯在明显低于市场价的拆迁协议签字结果遭区政府强拆。女户主称政府侵权，官员称其“脑子别住了”。面对多人的强拆队，女户主用燃烧瓶抵抗暴力拆迁。场面非常的宏大。抵抗了几小时后，房屋最终被推平。对此呢，南方都市报还发表了一个极具讽刺的评论说：上海居民的非法燃烧瓶，怎能对抗政府的合法暴力拆迁。评论员还在最后发出这样的感慨说：公务，好像天然地就是合法的。然而，不容被拆迁者谈判，强行拆房，这是什么公务，如果只是要公务，就一定妨碍不得，那么“苛政猛于虎”岂不也反抗不得？那未来我们构建服务型政府一定是人民授权的对人民负责的法制政府。当今中国发展到一个转型期阶段，各种矛盾都会凸显出来，这也在极大的考验着我们政府的智慧。
5.服务型政府应当是民主参与和民主监督的政府
一切有权力的人都有可能滥用权力，没有制约的权力容易走向腐败。要防止权力滥用，预防腐败，必须以法律约束权力，以权力制约权力。权力滥用会损害政府的合法性，对公民而言则意味着权利和自由受到侵犯。因此，行政机构应该为公众参与提供渠道和欢迎公众监督。离开公众的参与，行政人员或专家往往无法获得制定政策所需的全部信息，甚至得不到正确的信息。如果缺乏公众对重要决策的参与和对政府行为的监督，将可能造成政府政策上的失误，可能造成政府对公民权利和自由的侵犯，可能导致公务人员牟取私利而出现腐败现象。可见，只有民主参与和民主监督的政府，才称得上是服务型政府。现在有一个比较流行的词叫“人肉”。我们知道现在很多网民会把拍到的照片，视频等放到网上，对于那些比较不好的现象或者人大家喜欢人肉他，曝光他，以一种舆论的压力来达到人民满意的这样一种效果。人肉本身也属于一种民众参与与监督政府行为的过程，不可否认，这种网络流行的人肉风波在反腐倡廉本身起到了非常积极的作用，使得很多贪官污吏不敢轻举妄动，但是同时，过度的“人肉”也带来了很多负面的影响，你比如说存在很多冤假错案，很多人现实生活中可能很好，很多事情可能不是某些人看到的那样，然而由于某些利益，误会，以及故意污蔑等等扭曲了事实，然而广大网民却不知情，一味喊打。再比如个人信息过度的曝光也让我们一些群众十分的痛苦。这些现象和问题从一个侧面反映了我们在健全政府职能的道路上还有很长的路要走，我们还有很多不完善的地方。
三、创建服务型政府的必要性
1.建设服务型政府是建立和完善社会主义市场经济体制的客观需要
服务型政府的根本任务就是按照社会主义市场经济体制和法治社会的要求，提供良好的市场经济环境。经过20多年的改革开放，中国社会主义市场经济体制初步建立，但是传统计划经济的影响仍然较为严重，旧体制下最困难的被积淀下来，转型时期的特殊问题也已凸现。政府直接管理经济、地方保护主义、部门与行业垄断、假冒伪劣等问题仍然存在，这些既不符合WTO规则，也严重影响了整个市场经济体系的规范发展。服务型政府，正是改变过去政府管理中不规范、不完善的地方，进一步转变政府职能，将政府主要精力放在加强与改善宏观经济调控，规范市场、创造良好市场环境，提高公共服务水平和能力等方面;使政府管理符合市场经济体制要求，推进我国社会主义市场经济体制的完善。
2.建设服务型政府是由我们党的宗旨和政府性质决定的
我们党的宗旨是为最大多数人谋利益，这也是马克思主义的一个基本观点。贯彻“三个代表”的要求，构建社会主义和谐社会，本质在坚持执政为民。党的一切工作，都以实现最广大人民的根本利益为最高标准。我们党致力于发展先进生产力和先进文化，正是为了不断满足人民群众日益增长的物质文化生活的需要，实现和维护最广大人民的根本利益是坚持“三个代表”的最终落脚点，是构建和谐社会的发展目标。我们的政府是人民的政府，这就决定了政府所做的一切，必须是也只能是为人民服务、为人民谋利。
3.建设服务型政府是各国政府改革的重要趋向
在席卷西方世界的政府再造之风中，特别是自20世纪90年代以来，西方各国的政府均以重塑服务型政府为其主要目标。1994年，英国政府进行了“政府信息服务”的实验，1996年11月公布“Government Direct”计划，提出新形态的公共服务以符合未来社会的需求。美国政府于1994年9月20日颁布了“顾客至上：服务美国公众的标准”，主张建立顾客至上的政府。同年12月，美国政府信息技术服务小组提出的政府信息技术服务的远景报告认为，改革政府不只是人事精简、减少政府赤字的问题，更需要善于运用信息技术的力量彻底重塑政府对民众的服务工作。还有新西兰的“公共服务部门之改造”以及日本的“实现对国民提供高品质服务的行政”，都体现了政府改革的目标——构建服务型政府。改革开放以来，我国也在创建服务型政府方面做出了不懈努力，先后多次进行以转变职能为重点的机构改革。
四、如何构建服务型政府
由于对于服务型政府概念还没有统一的标准，加之各个地方经济发展水平不同，面临的实际问题也不尽相同，不可能说做好哪几个方面就做到了服务型政府，但是根据国内外先进经验，可以从以下八个方面入手：
1.将公共服务作为政府的首要职能和核心职能
世界各国尤其是发达国家政府广泛介入市场不能或不能充分发挥作用的公共医疗卫生、基础教育、贫困救济、养老保险、失业保险、环境保护、国民收入再分配等公共服务领域，使公共服务成为政府的首要职能和核心职能。公共服务支出在欧盟国家如德国、法国和英国政府GDP的比重由1935年前后的25%上升到了1995年前后的54%。美国地方政府的财政支出绝大部分用于提供公共服务。
2.公共服务水平应与经济发展水平相适应
一个国家或地区的经济发展水平对其公共服务水平有着决定性的影响。已有专家通过对一些西方发达国家不同发展阶段公共服务供给状况的研究，得出公共服务发展与经济增长之间的相互关系，这种关系大体可以分为以下三个阶段。
第一阶段：人均GDP低于1000美元。该阶段的公共服务供给受到经济发展水平的制约，只能立足于保基本，发展经济是政府的首要任务。政府的工作重心应立足于建立基本的公共服务保障制度，保障公民最基本的生存权利。
第二阶段：人均GDP介于1000美元～8000美元之间。处于这一阶段的国家和地区，经济快速增长，经济与社会发展也日益协调。在这一阶段，政府往往掌握一定的财力和物力，为基本公共服务的改善打下了基础。政府的工作重心转向健全公共服务供给体系，全面系统地完善公共服务职能，强化公共基础设施建设。
第三阶段：人均GDP超过8000美元。处于这一阶段的国家和地区开始步入高收入国家和地区行列。提高生活质量、更加注重精神层次的消费成为公民的主要的公共服务需求。该阶段，政府应该确定合理的社会保障支出占政府财政支出的比重，控制社会福利的过快增长，因为社会福利水平过高过快增长在一定程度上会影响经济发展，政府在提供公共服务时应控制公共服务数量，提高公共服务质量。
3.中央与地方在公共服务供给中职责明确
西方国家在公共服务供给中大体上呈现三种中央与地方关系：一是以美国为代表的侧重于均等化的供给模式，联邦政府与地方政府在公共服务的供给中各司其职，根据公共服务的不同性质承担着不同的责任;二是以英国为代表的中央政府承担主要职责的供给模式;三是以北欧为代表的地方政府承担主要职责的供给模式。无论哪种模式，形式不是重点，职能明确是重点。
4.强化政府在社会保障、公共卫生、公共教育、就业、公共住房等领域的职能，形成较为完善的公共服务体系
适时建立比较完善的公共服务体系，对保障一国经济平稳发展和维护社会稳定至关重要。美国经验表明，公共服务体系对保障经济平稳发展和维护社会稳定具有基础性作用。美国在二战以后致力于建立与完善公共服务体系，提高公共服务的供给水平，保证了较快的经济增长，维护了社会的总体稳定。相反，一些国家由于没有根据经济社会发展的要求适时建立健全公共服务体系，严重制约了经济社会的发展，造成经济停滞，社会动荡，政权不稳。
5.政府积极运用财政和税收政策工具履行公共服务职能
财政和税收等政策工具对于政府履行公共服务职能具有重要意义。一方面，一些国家的政府十分重视发挥地区间财政转移支付的重要作用。这些国家的中央政府在协调地区间公共服务供给、促进区域间公共服务均等化方面承担着主要责任，突出体现在把转移支付作为政府实现区域公平发展的重要手段。澳大利亚通过专项转移支付实现联邦政府对公共服务差距的调节，专项转移支付可以让州政府按照联邦政府意图进行公共服务支出，可以体现公共服务均等化的要求;对于农村和边缘地区的义务教育，由联邦政府实行专项补贴。
6.加强基层政府组织供给基本公共服务的能力
基层政府往往贴近民众，更能了解和把握民众对公共产品的消费需求，因此一些国家极为重视提高基层政府组织供给公共服务的能力。以美国为例，美国基层政权组织把提供公共服务作为主要职能，通过多种多样的方式提供公共服务。
7.开展专项行动，缩小公共服务供给在地区间或城乡间的差距。
一些国家通过阶段性集中实施一些专项发展计划，着力缩小城乡差距，往往能在较短时间内取得较好效果。韩国于1970年开始开展轰轰烈烈的“新村运动”，推进力度较大，取得了较好的效果。该运动初期的主要任务是农村基础设施建设，主要包括改造草屋顶、硬化道路、改造卫生间、建设供水设施、架桥、盖村活动室等农村等农村基础性工程项目。后来“新村运动”涉及范围逐步扩大到开通自来水、建立村公共澡堂、开办公共洗衣房、平整土地、发展生产等方面。通过“新村运动”，韩国农村面貌焕然一新。我们国家特别是河南也在积极推广新型城镇化，由于经验不足，我们城镇化的进程中也出现了一些问题比如说基础配套设施不全，农村固有文化被破坏以及有些村庄由于地理位置不优越，不能做到三化协调，买不起房等等，这些我们城镇化中存在的问题需要我们进一步去解决和完善。
8.创新公共服务供给方式，发挥各级政府和非政府组织、私人部门的作用，形成多元化的公共服务供给格局
以美国为例，政府资助的大量服务是由私人性质的非营利组织和营利性组织提供的，其中包括社会服务、就业与培训服务、住房与社会发展、医疗卫生、艺术及文化等。政府大包大揽的时代已经过去了，人们也越来越清醒的认识到公共服务市场化与社会化的方式的确可以缓解政府的财政压力，降低服务成本，例如12年伦敦奥运会的保安工作的相当一部分就是外包的。但是这并不等于政府应该放开所有领域实行公共服务的多元主体供给，甚至推行私有化、民营化。一些涉及社会公平、国家安全、公共利益的公共服务，仍然是政府不可推脱的职责范围。
界定政府角色需要将其置于与市场、社会的关系中，即讨论政府与市场、社会的边界。一方面，市场、社会无法自我运行，政府需要为市场、社会运行提供制度基础。另一方面，政府需要分析市场、社会的不足来调整自身职能，应对市场失灵、社会失灵、防止社会自我调节机制造成危害。
必须指出的是政府在为市场、社会提供运行的制度基础，补充和匡正市场、社会失灵之外，还必须重视对市场、社会能力的培养和发展，同事坚持以为人本，找好符合自己发展定位的政府、市场与社会关系的边界是未来的发展出路。
没有放之四海而皆准的最佳政府模式，政府改革是一个永无止境的过程。无论是管制型政府的形成，还是提出建设服务型政府的新目标，都是不同时期基于经济社会发展问题的积极应对。
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作者简介：
胡博，学历：硕士，职称：讲师，研究方向：管理学、经济学、国际关系。