打开文本图片集
全球视角的“大外交”
9月以来，欧盟极其频繁地参与国际事务。欧盟理事会主席范龙佩接待乌克兰总统访问，欧盟委员会主席巴罗佐前往纽约出席联合国千年发展目标高级别会议。欧盟外交事务与安全政策高级代表阿什顿访华与温家宝总理会晤，并在贵阳与中国国务委员戴秉国一起主持了中欧战略对话。欧盟贸易委员古赫特访问巴西等南美国家。欧盟轮值主席国比利时举办气候变化国际研讨会和金融论坛。欧盟外长理事会批准欧盟与韩国签署自由贸易协定，该协定规定将在未来五年内消除98.7％的工农业贸易税。与此同时，欧盟对外行动署的组建工作也紧锣密鼓地展开，该机构由法国驻美大使维蒙担任秘书长，德国女外交官、欧洲理事会秘书处主任施密德和波兰欧盟事务部长多夫盖莱维奇担任副秘书长。27位新欧盟代表团团长和人员名单包括新任欧盟驻华代表团团长埃德雷尔。他现任德国外交部政策规划司司长，将接替法国人安博的职位。
从林林总总的活动日程中不难发现，欧盟对外交往的覆盖面很广，战略利益向全球延伸，涉及的领域多为国际性热点问题。事实的确如此。就硬实力而言，欧盟是世界上最大的发达国家组织，经济总量和贸易总额均列居全球第一，在世界主要经济体和进出口总额排行榜上，欧盟国家均占据前十名中的六个名额。欧盟拥有世界第二大货币欧元，每个月对外支付六亿多欧元的援助，受惠方遍及全球。欧盟科研实力、人口素质普遍较高，甚至在军事方面也有像英、法这样的核大国和具备全球作战能力的强国。根据欧盟统计局的数据，今年1月1日欧盟人口总数达5.11亿，仅次于中国和印度。从软实力看，欧盟在联合国安理会五个常任理事国中有两个席位，在八国集团中占一半，在二十国集团中有五席，还是世界银行、国际货币基金组织、世贸组织等国际机构的重要成员。正是借助自身实力，欧盟成为国际政治的主角之一，在世界政治、经济、安全、文化、社会发展领域发挥着突出作用。外交上，欧盟与美国、俄罗斯、中国、日本、印度等国建立了战略伙伴关系，与几乎所有国家和地区签有双边或多边协议，在几乎所有的国际危机和热点问题的解决过程中都能听到欧盟的声音、看到欧盟的身影。
影响渐弱的“小外交”
按照正常的逻辑，一个国际联盟的影响力应该与参加该联盟的国家数量成正比，参加的国家越多，就越具有影响力。1951年欧洲联盟的前身欧洲煤钢共同体刚刚成立之时，只有六个成员国，而1995年达到15个，如今上升为27个。但令人不解的是，不断扩大的欧盟在世界政坛的影响力反倒有所减弱。回首最近两年的五件国际大事，不难看出欧盟在国际事务中被边缘化的迹象。
一是二十国集团匹兹堡峰会上，各方围绕国际金融体系改革展开激烈博弈，美国在幕后向欧洲施压，要求欧洲将其在国际货币基金组织的投票权份额减少5％，将其转至更充满活力的新兴大国。理由是欧盟与美国经济总量相当。但欧盟整体在该组织中所拥有的投票权比例超过30‰远高于美国。虽然欧方也同意改革，但对美国“慷他人之慨”的做法十分不满。二是哥本哈根气候变化大会上，作为东道主的欧盟雄心勃勃。一心要推动达成具有法律效力的国际协议，孰料反而空前孤立。最后由美国与新兴大国达成一致。为会议定了调，欧盟几乎是“披”通知了会议成果。三是关于国际金融危机，欧洲人抱怨自己在为不断炮制金融衍生品而意在牟取暴利的贪婪的华尔街埋单。四是关于欧洲主权债务危机，欧洲公众怀疑希腊等国被利诱与高盛等美国金融机构签署货币互换等协议，导致整个欧元区深受其害，背后可能是美国操纵，借助债务危机搞垮欧元或降低欧元信用，使之无法与美元竞争。五是有关人权斗争。人权是欧洲的核心价值观，也是欧盟在国际活动中不变的目标。欧洲对外关系委员会发表的一项报告指出，在20世纪90年代末，联合国有70％的国家支持欧洲的人权提案，如今，在联合国的192个成员国中，有117个国家经常对欧洲投反对票。六是在对外援助方面。据美国《外交政策》杂志报道，虽然欧洲派驻阿富汗的军队人数超过了美国，还付出了500多名欧洲军人阵亡的代价。欧盟向当地提供的经济援助也与美国不相上下，然而欧盟对阿富汗总体战略的影响力却非常有限。在以色列－巴勒斯坦冲突问题上也是一样。欧洲花费巨资，但效果微乎其微。海地地震后，美国国务卿希拉里三天后就造访太子港进行慰问，而主张“静悄悄外交”的阿什顿六周后才到。尽管欧盟给海地的救助是美国的四倍，但世界只记住了希拉里，多数当地人也认定美国才是最大的援助方。
综上所述，无论背景与起因如何，客观事实都是欧盟都处于一个得少失多、甚至是牺牲品的地位，在政治、金融、经济、气候等领域的外交凸显出“渐弱渐小”的一面。
难掩分歧的“新外交”
追根溯源，应当说有三大原因决定了欧盟外交呈现出既大又小的矛盾性。首先是欧盟自身的组成。无论是成立之初的六国，还是当今的27国。自始至终都包含了大中小三类国家，内部差异极大。多样性和大小国一律平等是欧盟一贯追求的目标。但反映在外交层面，不难想象各成员国各怀心事，国与国之间、各国与欧盟之闯的矛盾错综复杂，利益关切和主张诉求千差万别，难以驾驭的外交马车想发出“一个声音”确实不易。
其次是欧盟兼具超国家与政府间合作双重性质，其对外关系始终是国际关系中前所未有的特例，甚至可以说它的每一项举措都是全新尝试，是摸着石头过河，在这一过程中出现“经济巨人、政治矮子、军事侏儒”的欧盟特色也就不足为奇了。
第三是国际格局深刻变化，国际力量分化为守势、得势、失势和弱势等群体，欧盟在世界加速向多极化迈进的背景下软硬实力下降，宏观发展趋势似乎更接近由盛转衰，渐趋失势与守势。美国国家情报委员会曾发表题为《2025年全球趋势》的报告，预测“欧盟在2025年将失去影响力，成为跛足巨人”，原因是其GDP将被中、美超过，人口减少，能源对外依存度上升为70％，国际发言权将被新兴大国逐步分享。
面对自身经济陷入困境而新兴大国加速发展的力量消长变化，全新的对外行动署的筹组正是欧盟在共同外交政策体制建设方面迈出的重要一步，也为欧盟推进一体化进程增添了实质性内容。预计欧盟对外行动署将多达7000余人，在世界上130多个国家设立使团，派驻大使。这样，欧盟对外事务的体制建设与主权国家类似，形成了一整套完整体系，从而使欧盟成为第一个设立“外交部”的主权国家间组织，显示出欧盟致力于建设更有效率、在国际事务中具有更大的行动能力来巩固和拓展自身利益的雄心抱负，对欧盟的发展进程具有里程碑意义。
不过，围绕对外行动署内部权力的斗争，尤其是对重要职位的争夺加剧了欧盟的内耗。各国外长通过包括手机短信在内的各种方式游说阿什顿。替各自推荐的人选说话。爱沙尼亚总统伊尔维斯批评此轮人事任命过于“偏好”西欧国家，中东欧前社会主义国家只有两个大使名额，被边缘化。有欧洲议员认为人事安排不透明，质疑该署利用机构调整为官员提职、加薪。
欧盟实施真正的共同外交政策难度很大，集中体现在各国是否愿意关闭各自的驻外使馆，由欧盟驻外代表团全权代表。法国等大国竭力捍卫自身外交政策特权，表示将保留现驻外使馆，但荷兰、瑞典和保加利亚出于节约经费的考虑，计划关闭驻外使馆。将来那些国别大使与欧盟大使如何在外交政策和具体事务中进行协调，各方尚无定论。
新成立的对外行动署如同一张白纸，所拥有的权限含混不清，各国外交自主权的让渡与分享也被严格地限制在无关痛痒的程度，这其中既有捍卫国家利益的考虑，也因为欧洲各国国情、地理位置差异实在巨大，即便将外交权上交欧盟也找不到能够兼顾各成员国利益的实际办法，从而致使对外行动署难以得到各国的重视。因此，无论是外交理念还是外交实务。对外行动署都面临着创新的巨大挑战。
40年前，美国国务卿基辛格曾问：“有事找欧洲，电话该打给谁?”今天，“欧盟总统”范龙佩、欧委会主席巴罗佐、“欧盟外长”阿什顿以及“欧盟外交部”都已登台亮相，终于可以接听世界各国对口机构的电话了。然而，欧盟的外事电话究竟是录音的还是人工服务，是不断地播放语音提示还是踢皮球似地转接给其他分机，各方尚在观望之中。