摘 要 本文分三个部分。一为阐述检察权监督行政权的法律依据，从检察权的本质属性、现行检察权的监督方式、历史传承以及国外先进经验等角度阐述了检察权监督行政权的法理依据。二为论述检察权对行政权监督的现状。三为提出检察权对行政权监督的改进方式。
关键词 检察权 行政权 监督 法律监督权 行政行为
作者简介：陈忆、王潇，浙江省台州市路桥区人民检察院。
中图分类号：D926.3文献标识码：A文章编号：1009-0592(2012)07-156-02
行政权是指一定的行政主体(主要是国家行政机关)依照宪法和法律所拥有的管理政治、经济和社会事务的权力豍。检察权是指检察机关依照宪法和法律的规定所拥有的权力。所谓“依照宪法和法律的规定所拥有的权力”，是指依据宪法、人民检察院组织法、各类诉讼法以及其他法律中对检察权限的规定，检察机关在法律上及实际活动中所享有的权力。豎
一、检察权监督行政权的法理依据
行政权涉及到社会的方方面面，因此行政权应当被监督是不需赘言的。但是，为什么要由检察权来监督行政权呢？笔者认为有以下几点的原因。
（一）检察权监督行政权的应然性是由检察权的本质属性所決定的
我国现行的检察制度来源于前苏联，其检察权包含刑事、民事和行政的全面法律监督，属于广泛的法律监督权。豏受前苏联的影响，我国检察机关从产生之日起，就参照苏联的模式被赋予了全面法律监督的职能，检察权亦被赋予法律监督权之本质内涵。豐
从检察权的宪法属性看，权力的应然性应当来自检察权所赖以存在的宪法确认的根本政治制度。宪政制度不同，则权力性质的应然性就不一样。西方国家奉行的是三权分立，检察机关的职能基本定位于公诉机关或者是侦查指挥机关，故检察权被纳入行政权或者是司法权的序列并无不妥。但是与西方国家不同，我国实行的是议行合一的人民代表大会制度。行政机关、审判机关、检察机关由人大产生并受其监督。由于人大享有多项职权，从客观上决定了人大对其产生并对其负责的其他国家权力机关的监督职能只能为宏观的监督，而不可能是一种经常性，对具体违法行为的监督。如果没有一个专门机关来承担常规性的监督职责，按照权力运行的一般规律，缺乏制约的权力必然会导致权力的滥用。而且我国国家权力构建为立法在上，行政权、检察权、审判权分离的权力配置模式，我国国家机关之间除了要对人大负责之外，相互独立，互不隶属，难以形成西方国家的权力制衡关系。没有制衡的权力，会导致权力失衡扩张，对社会的稳定发展及其不利。在这样的国家机构体系中，就需要设置一个专门机关来监督其他国家机关执行法律的情况，以权力制约权力。故而，我国设立检察机关作为法律监督机关是具有现实意义，符合中国国情的。因此检察权监督行政权是中国宪政模式去下权力分工制约体制的应然内涵。
（二）我国现行行政监督方式决定了检察权对行政权监督的必要性
我国现行的行政监督主要分成两部分：一种是内部监督；一种是外部监督。
行政机关内部监督的方式主要是行政监察以及行政复议。由于主要的行政监督主体设置于同级党委或同级政府之中。这些部门既受同级党委或政府的领导，又受上级业务部门的领导，因此他们受到的控制比较多，难以形成监督的权威性和独立性。从行政监察角度来说，行政监察机关对同级的政府部门进行监督存在着无力监督、不敢监督的状态。而行政复议主要是上级对下级行政机关的监督，此监督属于一种消极的事后监督，往往在监督之前，行政相对方的合法权益已遭受侵害。而且行政复议需要行政相对方自己提出，如果行政相对人处于各种考虑没有提出行政复议，行政违法行为将放任自流，始终得不到纠正。
就外部行政监督主体而言，有人大的监督、公民的监督、新闻媒体的舆论监督等。上文笔者已经提过，人大的监督只能是宏观的监督，而其他的外部监督作用发挥得还不充分，实际效力大打折扣。公民批评存在有名无实的现象，新闻媒体的监督也还有不尽如人意处。
因此，只有检察机关这种具有中立性、一定独立性、主动性的机构才能克服上述的内外部监督的缺点，行政权的有效制约才能实现。
（三）检察权对行政权的监督是中国古代御史文化的传承和发展
检察权对行政权的监督也是我国检察制度对中国古代御史制度文化传承和发展的具体表现。在中华法系发展过程中，始终存在着一种以独立的外部权力监督行政权、司法权的权力监督传统，即为御史制度。它的功能主要有：（1）监督和制约权力，御史不仅能够监督百官，而且还可以规谏皇帝的言行，驳回谕旨、诏令。（2）纠察和弹劾官员的犯罪，参与司法和监督审判。在数千年的历史长河之中，御史制度经历了无数的变革与发展，不同的朝代有不同的名称、形式，但是其基本精神和制度模式是贯彻我国古代政治始终的。御史制度作为历史文化条件经过批判、转化和传承，已经融入了中国特色社会主义文化。豑
御史制度中所包含的独立实行法律监督、行使职权等内容，与现代中国检察制度存在历史相通性。中国检查制度是有传承、变革和创新的历史发展，是御史制度的历史转型和超越。因此，检察权对行政权的监督，是对中国法系文化的传承和发展，是社会主义检察制度与中国国情相结合的合乎规律的发展结果。
（四）检察权对行政权的监督是顺应国际潮流
世界各国检察权的性质各不相同，宪法定位也有很大的差别，但是在检察权对行政权的监督方面，世界上很多国家呈扩展的趋势。很多国家都规定了检方参诉制度。英国行政法规定，检察长为保护国家和公共利益，有责任代表公众利益监督行政机关的行为，并提起诉讼。德国联邦行政法院法规定，高级联邦检察官是在联邦行政法院行政诉讼中的公共利益代表，在联邦行政法院内任命，他按照联邦政府的指令进行活动，通过对案件的参与和诉讼活动来维护公共权益。由此可见，为维护公共利益以及国家利益，检察院应当被赋予对行政机关监督的权力，以确保行政权力受到相应的制约。
二、我国现行检察权对行政权监督所存在的问题
上文笔者从法理角度说明了检察权对行政权监督的必要性。我国法律工作者也意识到了该问题并且也越来越重视这个问题，实践中也存在着检察权对行政权的监督。但是我们要看到，还是存在着很多问题。
（一）监督范围极其有限
除了立案侦查行政人员利用行政职权实施的犯罪行为以外，检察机关对一般违法性行政行为的监督仅限于对看守、监管机关以及对公安机关人员的监督。但是我们可以看到社会生活中又存在着大量的一般性违法行为，对于这些行为，可以说，检察机关的监督是不全面的。行政权运行中的问题除了具体行政行为违法，同时还包括不合理的抽象行政行为。在抽象行政行为方面，检察机关的监督也是缺失的。应然性与实然性的具体落差，突显检察院在行政监督中的尴尬地位：检察机关在制度上被赋予法律监督的重要职能，但在具体职权的配置上却捉襟见肘，与检察机关的属性并不符合。
（二）行政执法与刑事司法衔接不足
我国开展行政执法与刑事司法衔接工作多年，但是目前，在行政执法和刑事司法的衔接工作中存在的“四多四少”的现象并没有改观，即实际发生违法犯罪的案件多，查处的少；行政机关处理的多，移送司法机关的少；查处一般犯罪分子的多，追究幕后操纵的主犯和职务犯罪分子的少；判处缓刑的多，判处实体刑的少。豒
三、检察权监督行政权的制度构建
检察权对行政权的监督应当要全面的、积极的监督。我国现行监督体系虽然也取得了一定的效果，但是我们也看到这样的监督更多的是一种被动的、范围的监督，因此笔者认为可以从以下加以改进，已期望达到制约行政权的目的。
（一）检察机关对抽象行政行为的监督
根据我国现行法律，对于抽象行政行为是否违反宪法法律，有权提出违宪违法审查权的主体是非常广泛的。
但是，我们也应当看到近些年对于抽象行政行为的监督并不尽人意。因此笔者认为应当赋予检察机关作为启动违宪违法审查程序的专门机关职责。因为监督实际上只是提出意见，而不是实体裁决。这个机关显然不应当是政府机关这个制定者，而其他机关皆无此义务去审查其他国家机关指定的法律文件是否与国家和法律相抵触。豓赋予公民以违宪审查的提起权，固然有其重要意义，但如果仅有提起而无受理，或无审查，或无确认，或无处理，则公民的提起权事实上形同虚设。因此理想的选择应当是审查建议权主体把违宪审查建议提交给检察机关，由检察机关作为审查的提请人，而建议审查的组织和个人作为告发人可以避免滥诉而造成合审查制度功能麻痹的危险。豔
同时为了保证检察机关对抽象行政行为的监督，政府制定的规范性文件，都应当在发布的同时送相应的检察机关以便检察机关能够及时的了解法律文件的制定情况。检察机关要结合法律文件在具体实施过程中出现的问题，研究其包含的法律规范在内容上和精神上是否与国家法律存在矛盾和冲突。
（二）检察权对具体行政行为的监督
1．对行政违法行为发出检察建议
检察建议是检察机关履行法律监督职能，参与社会治安综合治理的一种非诉讼监督形式。是检察机关根据维护社会稳定，预防犯罪等社会治安综合治理工作的需要，是结合办案落实检察环节综合治理责任的具体措施和方法。豖如果行政主体或其公务人员的违法行为造成公民的人身、财产及民主权利受到侵害而这种侵害或损失比较轻微没有构成犯罪或者是该行政违法行为严重损害国家利益和公共利益，难以以其他途径解决的，如果不及时予以纠正，会发生难以弥补的损失时，检察机关应当对有关行政主体提出检察建议，督促行政机关和个人自行纠正违法行政行为。检察建议发出后，检察机关应当及时了解和掌握被建议单位对该检察建议的落实情况。豗
2．代表国家利益或者是公共利益提出行政公诉
所谓行政公诉，是指检察机关依据行政检察监督职能，对行政机关违反国家法律规定，侵害国家利益和社会公共利益的行政行为，提请人民法院进行合法性审查并作出裁判的诉讼活动。豘笔者认为检察院应当对侵害国家利益和社会公共利益的行政行为提起行政公诉，但是提起公诉也是有一定条件的。行政机关的滥用职权或不作为，造成国家利益和社会公共利益的损害而无人起诉，法院又秉承不告不理的原则，检察机关对行政机关已经发出检察建议，但行政机关拒不改正时，检察机关应当提出行政公诉。
3．对行政处罚建立刑事审查机制
为了防止行政机关在行政执法领域以罚代刑，防止行政行为侵犯国家利益和社会公共利益，必须在行政处罚法中确立检察机关对行政处罚实行刑事法律监督的基本原则，并设置检察机关对行政机关所查处按键的行政处罚决定实行备案审查或定期审查的刑事审查机制，赋予检察机关审查权、调查权和纠正违法权，以保证行政处罚对刑事法律的遵守。”⑿
注释：
①袁曙宏．论加强对行政权力的制约和监督．法学论坛．2003（2）．
②龙宗智．检察制度教程．法律出版社．2002年版．第83页．
③刘莉芬．试论我国检察权配置的现状与优化构想．察权优化配置初探．第67页．
④韩世彪．关于我国当代检察权定位及权能配置的构想．检察权优化配置初探．第37页．
⑤孙谦．中国特色社会主义检察制度．中国檢察出版社．2011年版．第25页．
⑥喻建立．行政执法与刑事司法衔接工作经验交流会综述．人民检察．2009（12）．
⑦贾志鸿．检察院检察权检察官研究．中国检察出版社．2009年版．第178页．
⑧张运萍．试论检察机关在违宪审查中的作用．法治论坛．第278页．
⑨上海市人民检察院研究室．检察建议实施过程中存在的问题和对策．人民检察．2008（18）．
⑩李建明．权能结构调整与检察权的优化配置．河南社会科学．2011(2)．
⑪唐光诚．中国检查制度面临的矛盾与宪法价值回归．东方法学．2010（1）．
⑫钟箐．论检察权改革及科学配置的进路．最高人民检察院检察理论研究所编．遵循司法规律，推进检察改革（2010年4月第十一届全国检察理论研究年会优秀论文集）．第159页．