摘要：工业现代化带来了一系列严重的环境问题。2012年民事诉讼法增设环境公益诉讼制度具有重要意义。然而，环境现状的持续恶化、环境诉讼案件的连续走低，表明司法规制总体上是失败的。“治者之法”的制度设计往往是“忽视利用者立场的理论独角戏”，政府对企业的偏好极易导致其不能有效治理环境污染，司法面对强势群体表现出的软弱性也引起了公众不满。环境公益诉讼需要体现“平等的主体行动自由”，社会公众需要“更好地生存”，因此，将公共领域引入环境公益诉讼制度建设，具有现实必要性。
关键词：环境公益诉讼；司法实践；环境规制；公共领域；“生活的逻辑”
中图分类号：D925.304文献标志码：A文章编号：1002-7408（2016）08-0112-05
中国30多年的经济高速发展付出了巨大的环境代价，世界银行和自然之友发布的最新数据显示：中国GDP年均增长率是发达国家的2.3倍，但是单位能耗是发达国家的8至10倍，污染则是发达国家的30倍。全球20个污染最严重城市，中国占了16个；全世界每年产生4.9亿吨垃圾，中国占了近三分之一；地表水污染严重等环境问题突出。[1]松花江水污染、太湖水污染、绍兴血铅超标、云南曲靖铬污染……以及全国各大城市久久无法驱散的雾霾，都是环境恶化的反映。严重的环境污染导致越来越多的癌症村、有毒大米、雾霾天气等侵袭着公众的生命和健康。2012年修订《民事诉讼法》增设了环境公益诉讼便是对此问题的应对，然而立法明确授权后提起环境公益诉讼却越来越困难。本文的问题意识是：如何才能有效发挥司法规制在环境保护方面的积极功能？本文的理论假设是：严峻的环境污染、规制的总体失灵、案件的特定结构引发了将公共领域引入环境公益诉讼进行制度建设的必要性。
一、环境公益诉讼立法、司法实践及评析
《民事诉讼法》第55条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”民事诉讼法中首次确立环境公益诉讼制度是立法的重大进步，该法条主要针对公益诉讼的范围和原告资格作出了规定。为了进一步明确公益诉讼的原告资格，《环境保护法》第58条规定，“对污染环境、破坏生态、损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼：（一）依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；（二）专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法纪录。符合前款规定的社会组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。”综合上述两个法条可以得知环境公益诉讼的原告资格为：只能是法律规定的机关和有关组织，且有关组织必须具备四个条件：（1）设区的市级以上人民政府民政部门登记；（2）专门从事环境保护公益活动；（3）连续五年以上；（4）无违法记录。这四个条件必须同时具备，缺一不可。
在环境公益诉讼制度正式实施之后，司法现状如何呢？中华环保联合会显示的情况是：自《民事诉讼法》2013年1月1日正式实施后，我们依据该法关于环境公益诉讼条款的规定积极进行司法实践，全年共开展了8起环境公益诉讼，其中包括7起环境民事公益诉讼、1起环境行政公益诉讼。对于这8起公益诉讼案件，法院均以原告主体不适格为由未予立案。原本对环境公益诉讼持开放态度的部分环保法庭在新《民事诉讼法》出台后也开始拒绝受理公益诉讼，如中华环保联合会诉海南罗牛山养殖基地企业污染红树林公益诉讼案。而法院拒绝受理的理由竟然是，民事公益诉讼的起诉主体具有法定性，即只有“法律规定的有关机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”，鉴于目前的法律尚未对中华环保联合会作为民事公益诉讼的起诉主体资格作出明确规定，故中华环保联合会作为民事公益诉讼原告主体不适格。回首2013年，新《民事诉讼法》虽然对环境公益诉讼进行了明确规定，但是我会在开展环境公益诉讼的实践中，却遭遇“有法可依”而又“有法难依”的尴尬，期待中的环境公益诉讼非但没有“春天”，反而退回到了原点。[2]2014年12月4日，江苏省高级人民法院第二审开庭审理“天价环境公益诉讼案”，开庭审理的前一个多小时双方当事人都在围绕第一审原告泰州市环保联合会是否具有主体资格展开激烈争论。[3]
中华环保联合会提起环境公益诉讼的情况尚且如此惨淡，其他环保组织更不可能取得乐观的效果。中国的环境司法呈现出一个吊诡的现象：一方面是环境公益诉讼制度正式确立；另一方面是环境公益诉讼案件不但没有上升，反而呈现下降趋势。在环境事故和环境纠纷不断发生、环境污染信访量持续攀升的情况下，为什么环境纠纷案件没有进入司法程序？
我们首先回到立法层面寻找原因，民事诉讼法和环境保护法带给我们的疑惑是：法律规定的机关和有关组织具体有哪些？提起环境公益诉讼是它们的权利还是职责？如果是权利，对应的义务是什么？如果是职责，应该履行而不履行应当承担什么样的法律责任？为什么针对有关组织提起环境公益诉讼要设置如此严格甚至是苛刻的条件限制？为什么禁止社会公众提起环境公益诉讼呢？
防止公益诉讼制度被滥用以及自然人能力局限成为严格限制原告资格甚至否定社会公众原告资格的主要理由。至于公民个人，由于环境污染等领域的公益诉讼大多涉及到复杂的技术，需要配置专业设备，并经过专门技术培训，进行符合标准规范的检测、采样、分析、化验，专业设备和相关费用都很高，这些因素会严重限制普通个人的有效诉讼能力，实际诉讼难度很大。[4]立法的考虑自有其道理，对于公益利益的维护应是公共政策解决的问题，但是一厢情愿地寄希望于政府机关来自觉保护环境，只能说是“所托非人”了。[5]因此，为了克服国家作为社会整体利益代表产生的弊端，必须建立社会整体利益的补充、辅助机制。[6]尤为体现公共利益的环境法的实施主要有两种途径：一是由国家公权力机关实施，可称为“公共执行”；二是“私人执行”，即公民或社会组织通过公益诉讼借助于法院司法权去实施环境法，这是公共执行的重要补充。[7]