摘 要：识别和预防腐败风险是维护政府购买公共服务健康可持续发展的关键因素和重要根基。政府购买公共服务的内容包括民生类的准公共产品与服务类、行业性服务与管理类、行政性事务与管理类。在政府购买公共服务过程中，各主体（包括政府机关及其相关部门、承接方和第三方评估监督机构等）都有可能参与腐败。防范政府购买公共服务的腐败风险，必须综合分析各主体的主观动机，重视政府权力转移过程中的腐败行为，制定科学严密的风险防控机制，从源头上杜绝政府部门工作人员和社会组织之间形成内外联手、利益输送的可能性。
关键词：政府购买公共服务；腐败风险；机理
中图分类号：D630.9 文献标识码：A 文章编号：1674-9170（2018）02-0022-09
党的十九大报告和十八届三中全会均指出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。政府购买公共服务是政府放权、实行市场优化配置的一种新型管理模式，既是解决我国诸多社会问题的重要途径，也是推进国家治理体系、治理能力现代化的内在要求。政府购买公共服务的目的在于通过打破行政权力的垄断，提高公共产品供给的效率和质量，降低社会成本，实现资源的优化配置。由于能够更好地发挥政府的调控作用和市场的资源配置职能，政府向社会组织购买公共服务成为我国学术界所推崇的、当前中国各地创新社会管理的重要方式之一。
一、政府购买公共服务的内涵
政府购买公共服务的目的和出发点是为了避免腐败、节约资金。然而，在政府购买公共服务的过程中，由于行政权力垄断、制度不完善、业务流程不严密、监督和评价体系不健全等原因给寻租等腐败行为留有较大的生存空间。惯性延续和权力寻租所导致的凑预算、拿回扣、虚报冒领等腐败现象依然存在。这些行为和现象有悖于这一管理模式的初衷，必然会对政府购买公共服务的预期效果产生不利的影响，不仅会降低公共产品供给的效率和质量，腐蚀社会发展的根基，而且可能会激起社会矛盾，不利于社会的和谐稳定。因此，识别和预防腐败风险是维护政府购买公共服务健康可持续发展的关键因素和重要根基。
政府购买公共服务这一行为并非新鲜事物，我国早在宋朝时期就盛行传统政府购买制度。宋朝出现的钱荒现象很大程度上受政府购买制度的影响。[1]18世纪的英格兰也已经开始购买路灯保洁服务，之后，这一形式在美国等西方国家得到迅速发展。但是，这一形式刚开始并非像今天那样普遍运用，其政策含义和作用经历了不断演变且有所区别。
现代意义上的政府购买公共服务是从西方国家发展起来的，并逐渐引进到国内。西方国家政府购买公共服务发端于20世纪70年代，以英国“撒切尔革命”为标志，陆续开始了一场持续了大约30年的新公共管理运动，政府购买公共服务成为持续时间最久、应用最广泛、影响度最高的一项政府职能改革，并经历了三个阶段的发展变迁（见表1）。[2]到上世纪90年代，政府购买公共服务已经成为西方国家的基本政策工具，购买的内容涉及精神健康和智障项目、毒品和酒精治疗项目、日托设施的经营、老年人项目、儿童福利项目等等。新世纪以来，发展中国家也纷纷在公共服务中引入合同外包制度， 政府购买公共服务成为一种世界性的普遍现象。
所谓政府购买公共服务或政府公共服务合同外包（Purchase of Service Contracting，POSC），是指政府将自身承担的某些公共服务职能，通过直接拨款或公开招标的形式，由市场其他主体承接并按照契约在一定时期内要求提供特定的公共产品，再由政府支付资金的一种创新模式。[3]这种创新模式是新时期政府转变职能的本质要求，其实质在于公共产品提供方式的转变和改革，即由传统的政府直接提供转变为通过社会组织间接提供。在这一过程中，政府的职能发生了变化，但责任和义务却没有减少，依然要履行资金支付、监督管理、项目评估等义务。因此，转变政府职能、加强公共产品供给方式的市场化导向是政府购买公共服务的基本要义。
关于政府采购与政府购买的关系，学术界有着不同的意见和观点。刘慧认为，政府购买公共服务只是政府采购的一种新的形式，二者没有根本区别，“政府购买”就是政府采购。[4]汪泳认为，政府购买服务的主要方式应当是政府采购，但政府购买服务不仅仅是政府采购活动，也包括非政府采购活动；不仅仅是采取政府采购方式，还可以采取其他方式。[5]应当说，政府购买公共服务与传统的政府采购既有相同点，又有所区别。首先，二者都是政府权力和意志的体现，但又都是政府与市场的结合，都是通过市场机制来进行。但二者又有较大的区别：政府购买公共服务中的政府不是生产者，而是购买者，而传统的政府采购中的政府既充当提供者，又是购买者；政府购买公共服务需要特定的流程才能完成，而政府采购的流程则不一样；政府购买公共服务和政府采购的对象及内容有所区别；政府采购的资金要纳入财政预算，而政府购买公共服务可能不会纳入财政预算。
政府购买公共服务的创新之处在于：其摆脱了传统的计划经济思维模式，将政府和市场推向一个方向，实现了“看不见的手”和“看得见的手”的完美合作。按照传统的经济学理论，公共产品一般都是由政府提供，并具有公共性、无偿性和非排他性等特征。随着社会的发展和国家私有化的深入，出现了由私人部门和政府部门合作的市场化运作模式，政府购买公共服务即在这样的背景下产生并得以广泛运用。我国是社会主义国家，政府的宏观调控和国有经济占主导地位是主要特征。传统的观点认为，公共服务的供给完全由政府进行掌控，不能由私人部门产生和提供。近年来，以建设社会主义市场经济为主要任务的經济体制改革取得重大进展，政府与市场的关系日益得到厘清和规范。社会实践表明，单纯由政府产生和提供公共产品的机制难以满足广大人民群众的需求，也难以实现社会资源的有效配置，影响公共服务、产品质量和效益。西方实行的政府公共服务外包的做法为我国公共服务的供给改革提供了借鉴。