摘要：乡镇政府是当前中国最尴尬的政府，它不仅面临着结构残缺、功能失调的尴尬，而且面对着国家定位模糊和社会认同危机等多重困境。通过结构改造和功能转换，建设服务型乡镇政府是其唯一出路。服务型乡镇政府建设作为一种体制创新，是通过渐进稳妥的办法解决现行乡镇体制结构和功能问题的一种可行的改革模式。
关键词：乡镇政府；治理模式转换；结构改造；功能转换
中图分类号：D67 文献标志码：A 文章编号：1002-7408(2010)05-0018-03
尽管近年国家不断加大乡镇改革的力度，但乡镇政府的困境却无法根本缓解；尽管学界已提出多种乡镇改革的方案，但仍“处于各说各话的状态，难以形成基本的共识，无法给乡镇改革提供理论支持”。乡镇困境的根源在于国家对其职能定位和改革方向的模糊界定。乡镇政府的出路在于重新准确定位乡镇政府职能，明晰乡镇改革的方向。并据此改造乡镇政府结构，转换乡镇政府职能，构建服务型乡镇政府。
一、乡镇政府的尴尬
自上世纪80年代乡镇体制重建以来，乡镇政府在发展农村经济和维护农村稳定中起了巨大的作用，但也遇到了不少治理难题。乡镇政府既承受着现实运行的巨大压力，又面临着在改革中不知向何处去的困惑，是当代中国最尴尬的一级政府。
首先，乡镇政府职能和改革方向界定模糊。从国家对乡镇政府的职能定位看，2004年修改后的地方政府组织法对乡镇政府职能仍基本沿用了改革开放初期的模糊宽泛规定，此规定的明显弊端是简单套用对其他层级政府职能的规定，既无法体现不同层级政府的分工，也无法反映新阶段转变乡镇政府职能的要求，尤其是无法凸显本应作为重点的公共服务和社会管理职能。这种“乡镇政府在定位上的模糊状态，更成为改革难以取得突破的症结所在”。从国家对乡镇改革方向的界定来看，2000年以来国家对乡镇改革的内容主要限于规范乡镇税费，减轻农民负担，增加对农业和农民的扶持方面，既没有根本触及乡镇政府体制，也没有解决乡镇当前困境的长远方案。相反，国家一方面压缩了乡镇的自主空间，削减了乡镇政府的权限，另一方面却没有相应减轻乡镇政府的负担。从改革的结果看，虽然基本实现了“减轻农民负担，制止农村‘三乱’”的近期和浅层目标，但却没实现“增强农业基础地位，促进农村社会稳定”的长远和根本目标。甚至在一定程度上削弱了乡镇政府提供公共服务和社会管理的能力。
其次，乡镇政府面临结构残缺困境。这主要表现为两个方面：其一，乡镇政府面临机构臃肿与机构管理权有限的尴尬。一方面，乡镇仍然普遍存在“机构庞大、人员臃肿、党政不分、政企不分、效率低下、官僚主义严重的现象”等问题。但另一方面，乡镇政府的机构管理权却十分有限。在多数乡镇，工作人员“除了正副乡镇长、文书和民政、司法助理等少数几人外，其余人员名义上在乡镇工作，但其人权、财权都由县政府有关部门管理，乡镇政府不好过问。”其二，乡镇政府的财政权与其所担负的职责明显不对称。在税费改革过程中，“农村地方政府受到了前所未有的巨大冲击，其中尤以乡镇政府为甚”。农村税费改革之后，农业税被彻底废除，三提“五统”被取消，乡镇非规范性收费被禁止，乡镇政府收入锐减。而乡财县管制度的普遍推行，使乡镇本来就很少的收入又被严格控制。另一方面，乡镇政府的支出责任并没有相应减轻，它不但要为辖区经济增长负责，而且要为近年明显加重的公共服务和社会管理的支出任务负责，这加剧了本来就比较严重的乡镇债务问题。
再次，乡镇政府普遍存在功能失调问题。这一方面表现为它在经济指标竞争的巨大压力下过多过细地涉足微观经济活动。笔者在苏北乡镇调研时发现，县级政府一般把经济增长的指标细化为几十个具体指标，每季度进行评比，优胜者红旗表扬，落后者不仅黄旗警告，乡镇主要领导还要在全县干部大会上公开检讨。更重要的，乡镇领导的前途命运主要取决于经济指标排名的升降。在这种追求经济高指标的巨大压力之下，乡镇干部只能把绝大部分精力投入到招商引资、投资办厂等微观经济活动中，另一方面，乡镇政府无力发挥应有的公共服务和社会管理功能。在生产服务方面表现为农业技术与信息服务匮乏、农田水利设施建设停滞、金融服务不足、市场监管不到位：在生活服务方面表现为，公共医疗落后、文化娱乐设施稀缺、就业和养老等社会保障投资极少；在社会管理方面表现为投入严重不足，有些乡镇群体事件时有发生，黑社会组织和反动宗教组织活动比较猖獗，社会秩序混乱，治安状况堪忧。
最后，社会对乡镇政府产生认同危机。这一方面表现为农民对乡镇及其干部的认同危机。近年来，干群关系紧张已不是农村的个别现象，农民对乡镇干部的批评经常见诸媒体。社会曾流传的“中央是恩人，省里是亲人，市里是好人，县里是坏人。乡里是恶人”的顺口溜，就是农民政治情感的一种写照。对乡镇政府的认同危机更重要的表现为学界对乡镇的研究。经过多年讨论，目前学界已形成以徐勇、吴理财、于建嵘和温铁军等为代表的派出机构说、乡政自治说和撤销说等几种改革思路。这些观点虽然分歧很大，但却有一个共同点：不认同乡镇政府的现状，主张对乡镇进行结构和功能的彻底改造。无论按照哪种观点进行改革，一级完整的乡镇政府将不复存在。
二、乡镇政府改革的出路：建设服务型乡镇政府
显然，乡镇政府已经走到历史的十字路口，它必须面对向何处去的抉择。决定乡镇历史走向和乡镇改革成败的关键因素是中国农村的实际。首先。当前农村地区的基本现实是“农业基础仍然薄弱，最需要加强；农村发展仍然滞后，最需要扶持”，同时，农村公共服务和社会管理水平与城市的差距更大。不解决农村的公共服务和社会管理难题，不仅将严重制约农村的发展，而且会对中国现代化建设全局产生不利影响，其次，“社会化小农”是当前中国农民的基本特征。一方面他们仍坚持以户为单位的小规模经营，另一方面“他们已越来越深地进入或者被卷入到一个开放的、流动的、分工的社会化体系中来”，“‘小农’的‘社会化’使农民进入到一个更不确定和风险性更大的社会”。与城市居民相比，社会化小农更需要政府的服务和支持。再次。乡镇政府不仅承担着发展农村经济和管理社会事务的职能，而且履行着目前任何其他组织所无法替代的职责：贯彻党在农村的路线、方针、政策，领导党的基层组织，维护农村的政治和社会稳定。最后，中国政府体制及其管理方式改革进入新阶段，政府职能的重点正由促进经济增长转变为经济调节、市场监管、公共服务和社会管理。为此，必须对各级政府的职能进行重新定位，改变政府过多、过细地涉入微观经济活动的现状，提升其公共服务和社会管理能力，建设服务型政府。
基于以上基本现实，笔者认为学界已有的关于乡镇政府改革的思路不可取。第一，将乡镇政府改为县级政府派出机构无法根本解决乡镇现存的难题。这种做法实际是把目前存在于县乡两级的难题集中于县一级，并没有解决不同层级政府问的结构
性问题，也没有解决基层政府的功能性问题。只会加剧农村的公共服务和社会管理难题。第二，目前尚不具备“乡政自治”的条件。虽然从长远来看乡村自治是大势所趋，但它需要以农民相当的自治素质和经验作为先决条件，而目前多数地区的农民显然是不具备此种能力的。第三，撤销乡镇建制在目前情况下是不可行的，由于乡镇政府履行着目前任何组织所无法取代的在广大农村贯彻党的路线、方针、政策，领导党的基层组织。维护农村稳定的职能，撤销乡镇建制势必对党的领导和农村稳定造成冲击。同时，从社会发展趋势来看，尽管农民已不再需要一个管制型的乡镇政府，但却迫切需要一个服务型的乡镇政府。
总之，学界所提改革方案虽然可以解决农村管制过多的问题，却无法解决服务过少的问题。因此，要破解当前乡镇政府面临的双重难题，唯一的出路是继续加大农村综合改革的力度，尽快提升乡镇政府公共服务和社会管理能力，建设服务型乡镇政府。
确立建设服务型乡镇政府的改革目标，其意义主要表现在：首先，明确了乡镇政府改革的方向，解决了乡镇政府到底往哪里去的问题。建设服务型乡镇政府的目标，立足农村实际，符合我国政府改革的大势，确保了乡镇政府作为一级完整政府的地位，明确了乡镇政府职责的重点，既可以使乡镇干部安心，又可以使他们明确改革的方向。其次。有助于解决当前乡镇政府的结构和功能性难题。其一，建设服务型乡镇政府是乡镇机构改革的突破口。按照建设服务型乡镇政府的目标，合并、撤销背离服务型政府建设目标的管制和微观经济管理机构，把其人员经培训后安置到新设的服务型机构，或分流到服务型政府建设急需的中介服务机构和服务企业中。既可以缓解财政压力，也可以有效解决人员分流和安置难题。其二，建设服务型乡镇政府是解决农村公共服务和社会管理薄弱难题的关键，也是解决乡镇财政困难问题的突破口。转变职能是农村综合改革的核心，也是改革成败的关键。通过建设服务型乡镇政府，切实把乡镇的职能转变到经济调节、市场监管、公共服务和社会管理上来，把乡镇政府从招商引资等微观经济活动中解放出来，既有助于解决农村公共服务薄弱的问题，也有助于帮助乡镇政府走出财政困境。再次，此种改革模式可以避免社会震荡，保持乡村稳定。改革成本很大程度上决定改革的成败。发展是硬道理。稳定是硬任务-农村稳定是国家稳定的基石。此种改革模式立足农村实践，符合乡镇实际，能够充分利用现有组织资源。只需通过职能重点转移，即将乡镇政府的职能重点由为经济增长负责转移到公共服务和社会管理上；机构转换，即将多数管制型机构转换成服务型机构；人员转变，即将现有多数人员经培训后转岗到服务型岗位就可实现。
三、服务型乡镇政府的建构路径
服务型乡镇政府建设“不是简单地对现有政府管理体制的修修补补，也不是一般性的政府职能调整”，而是一种新的基层政府模式建构过程。其中既涉及到基层政府的结构改造和功能转移，也涉及各级政府间关系的深刻调整。必须与农村综合改革和行政管理体制改革的环境相适应。
1 改革政府间关系，明确乡镇政府定位。当前乡镇政府的尴尬其实是由其在政府体系中的角色决定的，要使乡镇政府走出尴尬的境地，也必须从调整政府间关系着手。首先，调整中央政府与乡镇政府的关系。当前紧要者有二，其一，按照权责一致的原则重新界定乡镇政府在职能分工中的角色，减轻乡镇政府在公共服务和社会管理方面的支出责任。国际政府间分工的一般规则是“层级越低的政府，就越应该贴近社会，其职能就越应该偏向于社会事业和社会管理：而层次越高的政府，就越应该为政府管理制定必要的标准，并提供必要的财政保障”。根据以上规则和乡镇的财力，乡镇政府的主要职责应被界定为：落实和管理中央和省级政府投资的公共服务项目。确保国家各项支农、惠农政策落到实处：提供与其财权和事权相对应，主要面向本辖区公民的公共服务和社会管理，主要包括治安、排污、农技、农业信息、市场监管等。其二，完善中央政府转移支付方式，既增强乡镇政府履行职能的财力，又保证它规范使用中央投资。必须在进一步规范转移支付资金管理的同时，设计更加科学的转移支付制度，使转移支付资金能够真正起到加强农业基础地位的作用。其次，改革县(市)与乡镇的关系，赋予乡镇更大的自主权。其一，减少县派管制型机构，扩大乡镇对自身机构管理的自主权。在大量压缩县级政府在乡镇的派出机构的同时，改变县派机构的管理权限，至少使乡镇政府对这些机构工作人员有一定的监督和管理权，以使其真正树立为乡镇发展服务的观念。其二，改革县乡之间财政管理关系，保证乡镇政府有必要的财力，缓解乡镇财政困境。一方面，必须进一步调整县乡之间的收支范围。减轻乡镇的支出责任，增加县政府对公共服务的支出义务。另一方面，规范县乡镇财政管理，纠正县级政府为自身利益挤占乡镇收入、过分控制乡镇支出的做法，杜绝县政府挪用、截留国家对乡镇的转移支付资金行为。其三，改革县乡之间事权关系，扩大乡镇在提供公共服务和进行社会管理方面的自主权。乡镇政府对农业的实际了解最清，与乡村社会距离最近，乡镇政府在决定农村公共服务的种类、数量和质量方面。以及决定社会管理的重点、手段和方式等方面，都应享有更多的发言权。要建设服务型乡镇政府，必须改变目前乡镇有责无权的状况，给予乡镇与其服务职责相一致的管理权限。
2 调整乡镇政府机构改革思路，转换乡镇政府结构。目前乡镇政府既存在着不少无事可做之人，又存在大量无人能做之事，尤其是农业发展、农民生活和新农村建设所急需的技术性服务工作甚至处于空白状态。因此。笔者认为，当务之急不是压缩机构、精简人员，而是转换机构，转变人员。服务型乡镇政府机构与目前乡镇政府机构的根本区别并不在于规模，而在于职能。要建设服务型乡镇政府，必须在机构改革方面转变思路。首先。彻底转换现有机构职能，撤裁部分与服务型乡镇政府建设不适应的管制型机构和微观经济部门。按照加强为农业、农村、农民服务的需要重新编制乡镇机构。要对机构的职能进行重新定位。把大量管制型机构、事务机构转换为服务型机构，大量压缩决策机构及其办事机构，撤裁部分与服务型乡镇政府不相称的纯粹微观经济管理机构，达到为乡镇政府瘦身的目的。其次，按照服务型乡镇政府职能的需要，在增设一些必须的服务机构和社会管理机构的同时，吸引社会力量和资金，发挥非政府组织在提供公共服务和社会管理方面的作用。构建由全额财政供养型、政府资助型和政府与民间合作型、民间投资政府指导型等构成的各类服务型乡镇政府急需的服务机构，以实现迅速提升乡镇服务能力的目的。再次，对被撤裁机构人员和转型机构富余人员进行深度技能培训，转变其工作观念，着重提升其公共服务和社会管理能力，尽量避免大规模人员下岗给基层就业和社会稳定带来的巨大压力。
3 提升乡镇政府能力，转变乡镇政府职能重点。服务型乡镇政府有管理职能，但其重点在于服务。要构建服务型乡镇政府，必须转变乡镇政府职能重点，凸显其公共服务和社会管理职能。首先，抓紧打造多方合作的公共服务和社会管理供给体系。一是在继续强调乡镇政府主导地位的同时，限制其“单边主义”倾向，树立其与社会合作意识。为此，必须拓展公共服务领域的改革，打破政府对公共服务的垄断。二是大力培育和发展公共服务型社会组织。促进现有第三部门向服务型组织转变。已有非政府组织大都由政府培育，存在明显行政化倾向，其主要职能是协助政府管理而不是服务。同时，中国非政府组织的发育程度和承担社会服务职责的状况都与服务型政府建设的要求不相称。当前，一方面要创造农村非政府组织发育的条件和空间，鼓励和扶助其发挥自我服务和服务社会的功能，另一方面，要使现有非政府组织走向独立化，并促使其向服务型组织转变。三是规范农村公共服务市场，保证各种公共服务供给主体在法制的轨道上合法经营、公平竞争、协调合作。其次，建立高效、透明和法治化的乡镇公共服务和社会管理机制。高效、透明地为“三农”服务是保留乡镇政府建制的根本目的，也是其核心职责。所谓高效，既指高经济效率，即注意投入与产出的比例，义指必须注重社会效益，确保社会全面健康发展。所谓透明，是指乡镇政府在各个环节都必须坚持信息公开，阳光操作，保证每个环节都接受有效而有力的监督。所谓法治，一方面乡镇政府必须“进一步强化法治观念，严格按照法定权限和程序行使权力、履行职责，把政府各项行政行为纳入法制化的轨道”：另一方面，法治绝不仅仅意味着政府官员要独善其身，更重要的是要培育农民法治意识和行为习惯，建立农村法治环境。这不仅要求要加大法制宣传和教育的力度，增强农民法制意识和知法、懂法、守法的能力，而且要求要彻底改造农村政治文化，从根本上营造法治乡村的文化土壤和社会根基。
责任编辑：张亚茹