摘 要 原铁道部是我国铁路事务最高主管机关，也是我国国务院的组成部门之一。其采用的集权式的管理体制存在政企不分、权责不清等一系列问题。本文以“7.23”铁路重大交通事故作为案例引入，对原有铁道部存在的一系列问题进行分析，探究大部制改革下铁道部改革的方向，并从公共管理视角对铁道部改革提出了一些建议和看法。
关键词 铁道部改革 分权 政企分离
一、案例援引
“行”是人类的基本生活需要之一，随着经济的发展，人们的出行距离越来越长，频率越来越高。铁路在承担人们出行方面担任着越来越重要的角色。然而近几年来，铁路交通安全事故频发，这不得不让人们担忧选择铁路方式出行的安全。
以“7.23”甬温线特别重大交通事故为例。本次事故发生经过如下：2011年7月23日20点30分，北京南站开往福州站的D301次动车组列车运行至甬温线上海铁路局管内永嘉站至温州南站双屿路段，与前行的D3115次动车组发生追尾事件。此次事故被认定为重大交通安全事故，事故造成40人死亡，172人受伤，直接经济损失19371.65万元。
国务院认定的本次事故发生的原因有三。第一，设计缺陷。通信信号集团公司作为甬温线通信信号集成总承包商未能履行职责，致使为甬温线温州南站提供的设备存在严重设计缺陷和重大安全隐患。第二，把关不严。铁道部在LKD2-T1型列控中心设备招投标、技术审查等方面把关不严，致使其上道使用。第三，应急处置不及时，相关作业人员安全意识不强，在事故发生后未能正确地履行职责。在事故处理过程中，铁道部对于相关信息未能及时发布，对社会关切未能给予准确回应，在社会上造成了不良影响。[1]
此次事故暴露出铁道部体制和管理方面的存在一系列问题，也是事故发生的根源所在。第一，政企不分。首先，没有发挥市场的作用，缺乏合理的利益分配制度和有效的竞争机制，使得一些垄断提供商骄傲自大，不去履行应有的职责。其次，带有垄断性质的通信信号集团容易导致贪腐问题滋生。第二，把关不严侧面反映出我国铁道部权力过于集中的问题。由于历史沿革和特殊国情，我国铁道部采取垂直领导、半军事化的管理体制，属于“行政性垄断”的典例，处于一种集权式的垄断状态。权利的集中引发一系列腐败问题，管理者的骄傲自满致使在铁路交通安全方面出现把关不严的问题。
二、我国的铁道部改革的方向
（一）分权
铁道部改革方案伴随大部制改革方案最终出台。所谓大部制，是指在政府部门设置中，将那些职能相近、业务范围雷同的事项集中到一个部门统一进行管理，以最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而达到提高行政效率、降低行政成本的目标。[2]原铁道部的部机关中设有纪律检查委员会，由此可以看出其机构的冗杂和权力的集中。原铁道部内部行政决策、执行和监督三者没有分开。行政决策、执行和监督权力的分开是避免权力集中，监督困难的有效途径。在大部制改革中，铁道部被划分成三部分进行重组体现的就是这三种权力的分开。
将原铁道部拟订铁路发展规划和政策的行政职责划入交通运输部，宏观上对铁路运营进行调配规划。实际上是将原铁道部的决策权分离。由交通运输部统一规划铁路建设，既有利于铁路规划事业的高效运作，也有利于建设综合交通运输体系，统筹海、陆、空等多种交通方式的发展，发展我国的大交通体制从而推动我国的综合运输效率。
组建中国铁路总公司承担铁道部的企业责任，负责铁路运输统一调度，经营铁路客货运输业务，负责铁路建设，承担铁路安全生产主体责任等。这实际上是对原铁道部执行权力的分离。通过引入市场机制将铁道部决策权和执行权进行分离，有利于降低行政成本，提高行政效率，同时也是明晰权责，防止腐败的有效途径。
组建国家铁路局，作为副部级机构接受交通运输局管理。承担铁道部的其他行政职责，负责拟定铁路技术标准，监督管理铁路安全生产等，主要掌握对铁路安全的监管权力。这体现的是对原铁道部监督权的分离。监督权的分离无疑会对铁路事业的发展有积极的作用。但是这种相对分离其实还是政府内部的监督，国家铁路局是否能够真的对铁路安全发挥监督的作用还是需要实践来证明。
（二）政企分开
政企分开是转变政府职能的必经之路，同时也是铁道部改革的中心思想。政企分开后，政府可以专注于做一个“掌舵人”，把工作重点放在宏观调控和社会发展上。[3]在铁道部改革中引入市场化模式，组建中国铁路总公司承担铁道部的企业责任。按照市场机制和绩效管理方式，使中国铁路总公司这一市场化主体接受行政执行任务，不仅有利于提高铁路运营效率，使铁路事业更好地适应市场经济的规律和特点，而且还使权责更加明晰。是企业的安全生产问题，企业就负全责，是政府的监管和规划问题，就对政府追责。
三、从公共管理的视角看待铁道部改革
（一）政府管理职能转变，从划桨者变为掌舵者
铁道部的改革尤其是中国铁路总公司的成立体现的是政府从管理的具体事务中解脱出来的思想，政企分开。中国铁路总公司对铁路运输等一系列的事务负其应有的责任，需探索后建立自己内部一套行之有效的指导、控制、监督运行的组织机制。在这方面，政府所应该做的是外部的监管，对其内部的运作不应该插手太多。
（二）采用授权或分权的方式进行管理
铁道部改革体现了这点。原有的铁道部在高度集权的运行模式下效率低下，责任不明。现将其撤销，将行政决策、执行、监督三权划分，重新洗牌，有利于对权力的约束。但是在对铁道部的改革方案中，对各个部分的职权只是进行了笼统的划分，并没有进行细化。因此，在改革实行的过程中，还需要逐步探索，进一步明晰和细化各部门的权力，尽可能地避免职能交叉。
（三）“顾客导向”的行政理念，“企业家”式政府的建设
可将市场的激励机制和私人部门的管理手段引入政府的公共服务，促使其更好的为民服务。铁路系统的社会职责是根据社会的需要提供铁路运输等各种公共服务，各种服务应该以社会公众或者市场为导向。只有顾客驱动的政府才能满足多样化的社会需求并促进铁路服务质量的提高。在对铁道部进行改革时应该注入这种理念。站在顾客（公众）的立场上，根据顾客的需求规定铁路运输标准等。在国家运输局内部实行相关的激励机制，防止腐败。
（四）管理信息化变革，建立电子化管理
类似于中国铁路总公司的售票系统，进一步完善铁路系统电子政务的建设，及时进行信息的公开、公示。让公众能够对铁路系统的运行有更加清晰的了解，对铁道部的改革历程有更明晰的认识。同时更好地了解公众舆论和需求，进一步推动改革的进行。
（作者单位为中国农业大学烟台研究院）
参考文献
[1] 国务院“7.23”甬温线特别重大铁路交通事故调查组.“7.23”甬温线特别重大铁路交通事故调查报告[R]. 2010-12-15.
[2] 汪玉凯.大部制改革：从“九龙治水”到“一龙治水”[N].北京日报，2007-12-18.
[3] 靳学法.大部制视野下的城市政府行政审批机构建构[J].云南行政学院学报， 2010（4）：49-52.
[4] 邓君韬.铁路事故监管责任研究——兼谈大部制改革对铁路检察实务的影响[J].河北法学，2014，32（6）.
[5] 李伟 .铁路改革回顾三道难坎三次流产[N].东方早报，2012-3-23.
[6] 俞可平.治理与善治·引论[M].