中国铁路改革并不是简单的盈利导向型的企业化改造，而是通过市场机制更好地整合政府的财政补贴和企业的运营机制，提高铁路运营效率的目标是更好地实现公共福利。本文选取铁路客运作为论证公共交通管理和政府管制的分析材料，探讨了相应公用事业法律调控机制完善的政策思路，改革的核心是将政府对国有企业的直接投资转化为根据公共服务数量和质量确定的财政补贴。
[关键词]铁路客运；财政补贴；社会福利；政府管制
[中图分类号]Ｄ９１２．２９[文献标识码]Ａ[文章编号]１００４－５１８Ｘ（２０１０）１１－０１７１－０４
赵忠龙（１９７６—），男，兰州商学院法学院讲师，中国人民大学法学院博士研究生，主要研究方向为经济法总论、企业公司法、财税金融法等。（北京１００８７２）
蒸汽机是工业革命的产物，铁路则是蒸汽机广泛应用于公共运输的结果，正是垄断、社会化大生产和规模经济将人类社会带入了现代工业社会，[１](Ｐ６８８)从此公用事业成为现代经济生活中的主导力量。根据２００９年６月中国社会科学院发布的“中国城市蓝皮书”，到２００８年底中国城镇人口比例已达４５．７％[２]。城市化进程正在深刻改变着中国人民的生活节奏、居住地点和风俗习惯，春运期间全国有多达２３亿人次通过铁路、公路、民航和水运方式出行，给铁路客运带来了极大的压力。公用事业改革并不是简单盈利导向型的市场化改革，而是通过市场机制更好地整合政府的财政补贴和企业的运营机制，提高铁路运营效率的目标是更好地实现公共福利。[３](Ｐ１７２－１７７)
一、从“合同”到“公共福利”的法律治理思路变迁
随着科技、物质条件的不断改善和社会福利主义的发展，公共交通客运的法律调整经历了从“合同”到“公共福利”的治理变迁。如德国法学家贡塔•托伊布纳指出：由于积极的社会权利的兴起，作为从自由主义国家向被组织来增进其国民福祉的国家（因此是“福利国家”）发展的一部分，私法改变了，它变得政治化了，不再表现为私人意图的形式表达，它变成一种法律的、政治的、经济的和其他社会要素的极为复杂的混合。[４](Ｐ７－８)
（一）铁路客运的基础法律关系分析
铁路客运首先表现为以合同关系为基础的民事法律关系，《铁路法》第１１条规定：铁路运输合同是明确铁路运输企业与旅客、托运人之间权利义务关系的协议。旅客车票、行李票、包裹票和货物运单是合同或者合同的组成部分。根据《合同法》第２８９条所确定的公共运输承运人强制缔约义务，由铁路行政管理机关根据法律法规中的强行性规范，制定铁路客运、货运服务标准。《铁路法》第１１条第２款对客票的法律性质及其与客运合同关系的界定是，客票的内容是合同的组成部分，客票与客运合同是部分与整体的关系，但客票本身并不是合同。无记名见票即付，谁持有不记名的客票，谁就是客运合同的当事人，就有权乘坐承运人提供的运输工具。铁路客票所谓合同化的治理思路很容易出现市场失灵，在巨大的供需矛盾之间，形成了猖獗的购票、囤票、倒票现象。
（二）铁路客运的公共福利属性分析与经济法的补充调整
现代市场经济中，国家的经济意志渗透于经济运行的各个阶段、各个层面，原本单纯平等主体之间的民事关系愈益体现出公共管理的因素。[５](Ｐ４６－４８)每一张铁路客票都包含了政府所提供的财政补贴和公共福利，合同化的治理模式逐渐让渡于社会化的公共管理，在民商法和行政法等传统法律调整机制的基础上形成了经济法的现代法律治理机制。将铁路客票的法律属性定位于准公共物品[６](Ｐ７２２－７２８)，侧重点并不在于是否实行实名制，而在于将“纸质合同”转化为可以电子控制和监管的“公共福利”，铁路电子客票系统可以对铁路内部信息系统进行有效的整合，实现全社会资源共享，使铁路系统的硬软件资源得到更大程度的利用，产生更好的经济效益和社会效益。
（三）铁路客运政府管制的现状及其问题
中国铁路体制已初步完成了结构性调整[７]，但是涉及政府财政投入与企业运营机制的改革思路仍不明朗，突出表现在中国铁路客运尚未建立与市场经济发展相配套的公共交通政府管制系统，概括而言主要存在以下几方面的问题：
１．公共利益与商业利益的角色冲突
在现行体制中，铁道部兼有企业和社会公益双重属性，一方面要追求作为企业的增效盈利目标；另一方面要保证国家经济职能的实现，承担了大量的社会公益性任务。
２．软预算约束使得成本效益考核错位
铁路现行的成本管理制度，成本计划编制和下达的权限集中于铁道部，成本计划实行逐年滚动。运输企业的成本按实际发生确认，成本考核与效益脱离。基层单位出于对鞭打快牛的顾虑，对成本控制没有积极性，甚至乱挤乱摊成本，将非正常支出列入成本报销，成本失控使铁路长期处于粗放型经营局面。
３．定价机制扭曲
中国铁路客运现在实行的是“成本加成定价法”，根据一定时期内的运输生产量，计算出完成这些运输量所消耗的总的生产成本，然后计算出平均单位产量的成本。在此基础上确定一定的利润率，作为定价的基准，再根据铁路递远递减率制定客运票价体系即成本加成定价法。
４．铁道部出资方与地方投资主体之间缺乏规划协调
在合资铁路中，铁道部基本都是控股方，地方投资主体只能是中小股东。按照“统一调度、统一核算”的运营机制，铁道部和有关铁路局控制的运量分配权直接决定了合资线路的经济效益。然而，由地方政府主导的公路建设和产业发展政策与铁路线路之间缺乏规划协调，造成了不同程度的重复投资、资源浪费和效率低下。
二、铁路行业的自然垄断性与国外政府管制的经验
所谓自然垄断性是指由于存在着资源稀缺性和规模经济、范畴经济，使提供单一产品和服务的企业或联合起来提供多数产品和服务的企业形成一家公司（垄断）或极少数企业（寡头垄断）的概率很高。[８](Ｐ１９－２０)
（一）铁路行业的自然垄断分析
铁路行业固定成本占总成本的比重很大，一般情况下铁路线路的短期固定成本占总成本的比重在５０％～８０％之间。铁路行业沉淀成本较高，铁路线路的使用寿命较长，不能移动，很难被用于其他用途，残值较低。即使从长期看，在线路能力和通信信号系统得到改变的情况下，铁路仍受制于线路和机动车辆能力的不可分割性和规模经济。铁路不仅要在不同的时间提供不同到发点的运输服务，而且要提供不同类型的客货运输产品。较高的固定成本和能力的不可细分性决定了铁路中存在着大量难于在诸多产品中分配的联合成本和较大可能的范畴经济，因此铁路行业通常被认为具有因成本递减而导致的自然垄断的特性，因而需要对路网实行统一所有或实行公共控制或公共所有。这就是世界上大多数国家铁路所有制和组织机构演变的历史。
（二）国外政府管制的经验
给铁路充分的自主权是各国铁路重组的共同目标，但采取的手段却有所不同。各国铁路的重组为我们提供了铁路运输管制的模式：一是日本等国实施的国铁民营化模式；二是瑞典成功推行并由欧盟倡导推广的“上下分离”模式。
日本铁路民营化模式体现了铁路行业内部的市场化，即将铁路内部的职能机构、客票服务机构、生产作业单位视作或确立为具有独立利益的主体，引入市场竞争机制，迅速培植企业内部各个利益中心，期望通过利益激励调动一切积极因素，推动铁路企业发展。１９８８年，瑞典国会指定的改革方案，包括铁路组织机构和财务制度两个方面。国家铁路分离成两个独立实体，即运营公司和国家铁路管理局，就是所谓的“上下分离”。运营公司负责经营运输业务，并向国家铁路管理局支付线路使用费。国家铁路管理局是负责铁路事务的中央管理机构，受议会和政府领导，其职责是促进铁路发展，经营并管理国家铁路基础设施，负责铁路运输安全，促进具有环保优势的铁路运输。具体功能包括规划、新线设计和建设，即有线改造及维修等。[９](Ｐ１８８－１９９)
世界各国政府对铁路管制的发展历史基本经历了一个由严格管制、放松管制、优化管制的过程。[１０](Ｐ３０９－３４２)但铁路改革绝非简单的盈利导向市场化，而是一个通过市场机制优化配置政府和企业资源来实现对公共福利的优化分配。工业化初期，大部分国家对铁路采取严格管制的做法，随着工业化进程的推进，技术进步和其他运输方式的发展，市场经济比较成熟的国家开始了以民营化为主要手段的放松铁路管制政策，但出于公共政策和国家产业安全的考虑，大部分放松管制的国家又逐渐推出了优化管制政策，出于对改善民生的考量，大部分国家的铁路运营机构都能享有政府财政的高额补贴，用于改善公共福利水平。各国政府铁路运输管制经验的核心是构建角色分工科学、责权利统一的监管体系，以及市场化的企业治理结构。尽管各国铁路重组的模式不一，但基本出发点都是通过政府督导（ｍｏｎｉｔｏｒｉｎｇ）机制，把铁路从政府的附庸行政机构，转变为一个商业化经营的独立企业，以适应市场需求，提高竞争能力。
三、中国铁路客运政府管制的政策性建议
中国铁路改革的方向，应该是通过构建市场导向的现代企业制度和优化公共福利分配的政府管制机制，使铁路运营部门从政府的附属物转变为市场竞争主体，改革的核心是将政府对国有企业的直接投资转化为根据公共服务数量和质量确定的财政补贴，具体政策建议有如下几点：
（一）中央政府统筹推进铁路公共福利导向的优化管制政策
世界和中国国有企业的改革经验均表明对处于高度保护状态或严格管制环境下的公有企业来说，通过公有制多元利益主体之间的竞争，即使在不转换所有制的条件下，仍可大大提高公有企业的效率。[１１](Ｐ９－１５)引入竞争机制只是方法而非目的，竞争的目的是为了更好地实现社会福利。
由中央政府督导对现有铁路局进行区域合并，通过股份制、集团制公司的形式对现有运输资源和运输业务进行重构。鼓励地方参股、民间资本进入支线和地方性铁路，通过特许权经营、线路基础设施和运营分离、部门制、开放通路权和路径招投标等方式，在铁路运营中引入竞争机制。改革后的铁路管理职能可以归口承担单一公共管理角色的铁道运输管理部门管理，由其负责制定行业发展规划、产业政策、技术标准、重要的规章制度以及市场规则等，并完善监管体系和加强监管力量，依法客观公正地履行行业监管职能。
（二）推进铁路运营部门的政府督导与现代企业制度建设
国有企业建设现代企业制度获得成功，需要合理界分商业化经营与公益性服务，明确政府与企业各自责任，[１２](Ｐ６９５－７３８)由政府业务主管部门督导企业的商业化经营以保证公共政策目标的实现，商业化经营由企业自负盈亏，公益性服务在界定范围后实行政府补贴。[１３](Ｐ６３－６６)政府承担铁路企业部分或大部分历史债务，运价由政府直接定价转向间接调控为主，逐步实现市场定价或运输公司与托运人之间以合同方式协议定价。
从市场经济成熟国家的经验来看，中国铁路客运的市场化改革可实行站车分离，组建独立的铁路客运公司和车站公司，车站作为企业独立经营，负责铁路车票的销售，在保证铁路实现基本公共政策的前提下，可随市场调整票价。逐步放宽铁路客运的市场准入，允许民间资本、外资、社会资本，投资参股设立铁路客运公司。
（三）根据公共服务的数量和质量提供运营单位财政补贴
政府对公用事业运营单位的财政补贴，是国家财政为了实现特定的政治经济和社会目标，向企业或个人提供的一种补偿。其主要是在一定时期内对生产或经营某些销售价格低于成本的企业或因提高商品销售价格而给予企业和消费者的经济补偿，具有浓厚的社会福利色彩。[５](Ｐ１３８－１５０)政府在推行公用事业市场化政策后必须提供有效的监管制度和足够的配套设施，让公用事业在一个较完善的市场化制度下运作，确保市场化后的公司会践行社会责任，兼顾股东和公众利益。[１４](Ｐ３０５－３３２)世界上众多国家都以法律形式确定了铁路运输享有财政补贴的方式、方法、条件等。１９７９年美国国会通过法令规定了美国铁路客运公司的亏损标准，由政府补贴其成本的５０％。[１５]中国现行运输补贴分为中央财政补贴和地方财政补贴两级。中央财政补贴主要用于铁路和管道，补贴方式主要是差额式补贴，即由中央财政拨款弥补运输企业运营亏损。中国目前铁路运输享有的政府补贴主要体现在一些特殊线路上，如青藏铁路格尔木至拉萨段目前一年亏损额为１２亿元人民币左右，通过国家财政补贴和转移支付实现正常运营。但政府对普通民用铁路运输的财政补贴仍然有限，２００３年的一项研究表明铁路公共服务职能产生的财政负担估计每年高达２００亿元人民币。[１６]建议国家对铁路承担的公益性运输逐步建立合理的补偿制度，逐步采用财政补贴、政府购买公共服务、减免税收等方式给予补偿。一个合理的体制构建思路是，铁路运输监管部门与铁路公司签订公共管理合同[１７](Ｐ１４６－１５３)，规定补贴金额以及服务方式、强度和质量。这种服务合同应该定期修正，重新确认双方需求并寻求提供公共服务的更加经济的模式。
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