摘 要：政府权力社会化是指政府的权力逐渐向社会中转移的过程。它是社会发展的必然趋势，也是当代中国改革的趋势。权力社会化既是一种科学管理方法，也是一种民主政治的体现。但是，在当代，实现政府权力社会化却面临着很多制约和障碍，需要一个长期缓慢的过程。
关键词：权力；社会化；政府
中图分类号：D035 文献标识码：A doi：10.3969/j.issn.1672-3309（s）.2012.06.53 文章编号：1672-3309（2012）06-129-02
一、政府权力社会化的内涵
随着改革开放的不断深入，新公共管理理论开始流入中国并且逐渐深入人心。我国传统的管制型政府模式受到了严峻的挑战，出现了不能很好地适应迅速变化的信息社会和经济生活等现象，政府运行所存在的问题也开始显现，例如行政效率低下、政府机构冗杂、政府对市场的供应短缺等。因此，正是在这样的背景下，服务型政府管理模式应运而生。我国政府在服务型政府的前提下对政府机构开始进行改革，将政府职能进行转变，以适应新的社会发展的需要，降低行政成本，提高行政效率。而政府权力社会化，是我国政府机构改革、政府职能转变的一个重要手段。政府权力社会化是指，在某些领域政府的权力在一定程度上从社会和政府的干预范围内收缩，部分职能由社会本身承担的过程。相应的，它对不同级别的政府行为提出了一些要求。政府“退出”导致的领导管理和权力真空，将需要一些社会团体和公民力量来填补。因此，政府权力社会化也是社会组织再发展的一个过程。需要明确的是，政府权力社会化并不意味着政府力量的减弱，相反，这是提高政府能力一种形式，也可以说是加强国家提供公共服务和公共产品的能力。换句话说，政府权力社会化的目的不是要削弱政府的作用，在实现国家社会的发展过程中政府的作用仍然位居第一。正如世界银行报告所说：“经济和社会能否持续发展是取决于政府的，在追求集体目标的过程中，政府的促进作用和调节的潜力是无与伦比的。当这种能力得到很好发挥，该国经济便蒸蒸日上，但是如果是相反的情况，则会导致发展止步不前。”因此，在政府与社会的关系中，自由民主虽不需要无所不能、无处不在的政府，但盲目自主市场下的政府和国家也是同样危险的。无论什么理论，只要走到极端，都会产生极大的负面影响。我们应当主张的是社会和政府两者之间的平衡，并且相互有机结合。
政府权力社会化的基本目的是为了防止政府权力的过度膨胀以及带来的一些弊端。通过对政府权力的转移，合理配置权力格局以最大限度发挥政府和社会二者的积极性，由此来加快社会的政治经济发展。因此，将政府权力社会化单纯理解为削弱政府权力是极大的误解了这种改革取向。
二、政府权力社会化的原因和意义
在中国，作为一项战略性决策，政府权力社会化是在深刻反思全能政府的实践失败后做出的显著转变。它在适应了时代的形式的同时也适应了社会发展的要求，既是一种科学管理，也代表着一种民主政治。
（一）从科学管理的角度看来，全能政府的行政权力无限扩展将导致某些弊病，并埋下危机的种子。第一，全能政府往往有超出其能力限度的管理范围，随着管理范围的扩展，政府管理的一些脆弱之处也逐渐显现出来，许多中国重大问题长期难以得到解决就可以说明这一点。其实政府的权力和政府的能力二者的内涵相差甚远，国家强有力并不是说明国家的权力就宽泛，权力宽泛的政府反而很有可能是能力较弱的政府。德国的政治学家施密特坚持认为：更广泛的领域的国家参与，全国的有效性会更糟糕。政府的能力依赖于权力质量，而不是数量，物极必反，所以政府的权力也不例外。而王绍光、胡鞍钢等学者们指出，中央政府的控制能力下降是过度的国家权力的结构后遗症。在一般情况下，无论是一个大型的社会组织或国家机构，职能扩大导致管理效率降低是一个不可避免的客观规律。全能政府外壳下存在的是政府能力的低下。林尚立教授指出：“有效治理国家，而不是由国家权力无限扩张的完成，相反，是在一个合理的范围内，有效地进行社会自治配合国家权力的运作实现。因此，国家必须改变全面主导社会的状况，留下必要的空间给独立发展的社会。”我们可以很容易地从社会发展史的研究看到：过分扩大政府的权利，以及由此产生的政治和经济一体化不但不利于社会经济发展，更会起到阻滞作用。一些经济史家的观点认为，西方国家兴起的转折就在于国家和经济人之间由政经不分到政经之间保持距离。因此，实现无私政府的政治和经济分离，建立市场的游戏规则，并监督执行的合同，才能提高行政效率，促进社会经济的发展。
第二，政府权力的无限增长可能会导致腐败和寻租。寻租是政府干预的产品之一。政府在干预市场时会经常形成集中的经济利益和扩散的经济费用。政府的干预导致了租金形式的经济利益。缪勒认为，寻租是“用较低的贿赂成本获得较高的收益的或超额利润”。寻租活动在现代理论中可以泛指一切利用行政权力来发横财的活动。而租金则可以泛指政府干预或者行政管制市场形成的收入。政府的批准和行政管制都会造成短缺的市场，而这样创造出的差价收入即租金。布坎南认为，如果政府的行动主要限于个人利益的保护，并实行自愿的私人合同谈判，进而控制经济行为，便能确保产生的经济租金将因竞争而消失。但是假如政府干预市场细节活动，那就会出现租金。而在当代我国，尤其是在当地政府部门的层层控制下，可能出现这种滥用权力的利益驱动导致人力资源的稀缺性，以及租金的出现。
（二）在国家和社会关系的辩证发展逻辑中看，国家即政府的权力向社会转移，从而实现政府权力社会化是有着历史必然性的，是不可改变的。马克思主义关于国家问题的精髓就在于国家与社会的关系。它的理论认为国家是社会的产物，是监管机构，并与社会大众相分离，形成自己的相对独立性。它会在国家与社会的发展过程中“追求尽可能多的独立性”，产生“自己运动的新的政治权力”。
国家权力的发展会影响社会的发展，甚至起到了反作用。恩格斯研究了这种反作用对于经济发展的影响并指出：国家权力对经济发展反作用有三种可能，即与经济发展同方向、反方向，或者改变经济发展的方向。由此可见不同的权力作用方式、方法、领域直接并且显著地促进或者阻碍着社会经济发展，从而决定了社会生活的发展。政府管理的范围和方式科学有效性、有限性和合法性是我们必须考虑的。另外，我们还要认识到，在国家与社会的关系之中，社会才是根本，也就是社会决定国家。研究历史我们不难发现，国家都是会按照先社会后国家再到社会的辩证逻辑而发展。因此，从历史唯物主义的角度来看，政府权力社会化是必然的历史趋势。
在西方发达国家中对于政府权力社会化、提高行政管理效率这一点都有着共识，而且进行的更早更深入。当代中国，社会发展的强政府控制时期经历了很长时间，在这之后必将向着社会自主道路转型。显然，政府权力社会化改革是必然趋势，也是历史发展的基本需求。这就意味着目前社会权力结构的改变，传统权力基本行使方式的调整，政府的能力和社会活力的加强。总之，这个客观趋势需要我们主动变成为一种主观的追求方向。
三、政府权力社会化的实践和障碍
正如前面所说的，中国政府权力社会化过程中不是从今天开始。可以说，1978年的改革可以被看作是最初的当代中国政府权力社会化过程，另一方面，改革的整个过程本身就是政府权力的社会化进程。在此期间，中国政府的领导人做了相当多的探索和努力。从宏观的社会政治制度来说，主要体现在建立社会主义民主，人民民主和社会主义市场经济体制，以市场为经济导向，让农民自己的生产经营。到目前为止，中国政府将继续努力做出制度的改善。比如说城市的经济改革，这其中特别是国有企业的改革已经在探索前进了，先是放权让利的尝试，再到广泛实施的承包制，再到明确政府和企业制度管理的科学政府，都是根据实践中的经验不断适应的结果。所有这一切，对促进政府权力向社会转移、政府和社会之间的关系、实现科学的结构都有着重要意义。在这20年的改革中我们已经可以在政府权力社会化这个趋向中看到了很大的改观。但是即使经过如此改革，政府权力依然处于过大状态，依然无法彻底转变政府干预的情况。在传统、制度、文化、利益和这么多的原因的综合作用下，随着改革的深化，改革的核心潜在的问题和矛盾就会日益突出。
毫无疑问，政府权力社会化必定是一个长期艰难的过程，为达到科学的管理必然要求社会关系和国家发展的平衡。但实际情况是复杂的，需要我们科学认识政府和社会的关系。这是一个长期的过程，需要各种条件、因素相互作用调节从而实现高效、有力的政府和富有生机与活力的社会完美结合。
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