摘 要：通过对若干国家财政变迁史的梳理，文章发现每个国家的财政制度演进过程与本国的政治制度演进阶段存在较强的耦合度，同时又会受到该国历史起源、民族文化、价值观念以及利益诉求方式等诸多因素的影响。这反映出一项制度在自身的演进过程中会遵循某种内在的逻辑。美英俄作为世界上较为重要的国家，在一些制度创新方面为各国提供了很多好的制度模式范本，尤其是美英俄三国在财政制度变迁过程中遵循的民主、尊重与法治的变迁逻辑与制度精神，可以为我国构建现代化的财政制度提供有价值的启示。
关键词：财政制度；制度演进；制度选择
中图分类号：F811.2 文献标识码：A 文章编号：1008-4428（2018）05-94-04
近几年，构建现代财政制度成为财税改革的主要目标，这是中国现代化进程中财政制度变迁的必然选择。“他山之石，可以攻玉”，尽管我国与美英俄三国在政治构架、经济模式、历史传统、文化背景上存在较大的差异，而不能盲目移植各国财政制度模式，但可以汲取其财政制度创新的灵感，紧密结合具体国情来推进我国财政制度的变革。
一、 美国财政制度演进及选择
从历史考察，美国财政制度的演进是联邦政府与州（地方）政府之间财政权利反复“震荡”的过程，是一部州（地方）政府向联邦政府的“交权”与联邦政府权力“分散化”交织并行的历史。1781年正式生效的《邦联和永久联盟条例》（Articles of Confederation and Perpetual Union）美国的《邦聯和永久联盟条例》是1776年开始起草，1777年被大陆会议通过，直到1781年才为13个州全体批准并生效。，简称为《邦联条例》中明确指出：“美国建立的是主权基本在州的邦联政治制度。”在这一短暂的邦联主义政治制度阶段，约束中央权力和延展地方权力成为主流立场，正如《邦联条例》第二条规定的那样：“各州保留其主权、自由和独立，以及其他一切非由本邦联条例所明文规定授予合众国国会的权力、司法和权力。”在这一时期，各州的货币、财政各自为政，各州有权在本州征税。尽管由于邦联政治制度无法解决日益尖锐化的国内外矛盾，最终被联邦主义政治模式所取代，但其蕴含的尊重州（地方）财政自主地位的理念值得推崇。
美国联邦主义的政治制度是美国各阶层利益集团多次博弈、妥协退让的结果。关于美国联邦政治制度，托克维尔在其著作《论美国的民主》（1835）阐述道：“联邦成员的共同利益是促使他们联合的精神纽带，基于相同的起源、语言及文明水平，使美国各州较为容易组成了一个联邦制国家。”在联邦政府与州（地方）政府的权力划分原则上，1787年的《美利坚合众国宪法》并未对其给予明确的界定，直至宪法第十条修正案补充规定为：“本宪法既未授予合众国，又未禁止各州行使的权力，皆由各州或人民保留之。”这项解释是对《邦联条例》中维护州（地方）政府权力精神的继承。随着历史的推进，美国的联邦政治制度先后经历了“二元联邦主义”（dual federalism）“合作联邦主义”（cooperative federalism）“新联邦主义”（new federalism）时期，联邦政府与州（地方）政府在“权力”的博弈中达到了均衡状态，整个过程是基于民众偏好的诉求，借助政治力量与法律技术，遵循“规范性、程序性、契约性、立宪性”的制度变迁理念，完成了成熟联邦政治制度的塑造。
美国联邦政治制度是宪政联邦主义模式的典型代表，它蕴含有浓厚的宪政精神。同时，美国的政治制度发展史也是财政联邦主义形成史，美国政治制度的宪政联邦主义模式也决定了财政联邦主义宪政的特质。基于与联邦政治制度契合，美国的财政联邦制度中政府财政关系经过了三个发展阶段：双重联邦制下的财政关系阶段，合作联邦制下的财政关系以及里根的财政联邦制改革阶段，依此形成了较为完整的州（地方）财政制度。罗纳德·C·费雪（Ronald C. Fisher）曾这样评价美国的州（地方）财政地位：“州（地方）政府的支出超过国内总支出的50%，主要提供对民众生活最有影响的教育、交通、公共安全等产品；州（地方）财政经验、实验和政策经常成为后续计划的基础，是影响联邦政府决策的重要因素。”其中，仅就地方政府财政而言，理查德·A·马斯格雷夫认为：“尽管地方政府隶属于州政府，但地方政府俨然是财政舞台上羽毛丰满的伙伴，美国财政很大程度上是联邦、州、地方三级的三角事务。”
美国的联邦财政制度施行的是联邦和州双主权的体制，对州（地方）财政的管理一直保证其财政独立自主运行的原则，但把“整体利益”作为联邦财政制度唯一合法的目标。在税权赋予方面，美国联邦政府的基本课税权由宪法授予，但州级政府则不是由宪法规定的，它的课税权被视为联邦立宪成员所拥有的主权，是依据剩余权主义而保有的权力，地方政府的财政权也不是联邦政府给予，而是由州政府来赋予的，这一定程度上说明了美国州（地方）财政自治的优先地位。在事权与财政支出责任划分方面，联邦宪法并没有提及州（地方）财政的作用，甚至没有设定各级政府特定支出的功能，而是将其决定权交由各州去控制。正如汉密尔顿所描述的那样：“各种比较微小的利益，必须由地方政府管理，这些利益会形成许多影响的溪流，流经社会的每个部分……。”由此，在实践中的美国地方政府主要目标是提供更完善的公共设施和更优良的居住环境，要自主对其财政行为负责。
美国在推动财政制度演进过程中，与其联邦政治制度相契合，选择了保护州（地方）政府独立自主财政地位的理念，这一理念蕴含着对民众偏好显示的尊重，建立了能提升地方政府辖区民众福祉的财政机制，这正是美国对州（地方）财政制度演进的最终选择。
二、 英国财政制度演进及选择
英国在世界政治文明史上做出过开创性的贡献。哈耶克有过这样的阐述：“现代个人自由，大体上只能追溯至17世纪的英国，英国的自由制度和传统俨然成了文明世界的典范。”程汉大同样认为：“世界的议会制度、内阁制度、政党制度及各种政治法律原则，几乎无一不源于英国，要了解当代西方政治制度乃至现代人类政治文明的来龙去脉，首先必须了解英国政治制度及其历史。”
追溯历史，1688年“光荣革命”是英国民主进程的里程碑，其产生的《权利宣言》宣称人民应享有的“真正的、古老的、不容置疑的权利”。这项《权利宣言》于1689年被议会制定为正式法律，即《权利法案》。随后，1701年颁布的《王位继承法》对国王、枢密院和贵族院的权力给予了严格的限制，从此，英国逐步确立了议会内阁制君主立宪政体。正如庞尼特阐述的那样：“几百年来，君主制发展的本质特征就在于它对变化中的政权形式的适应性，尤其是近300年来，它演变成了立宪君主制。”而这种立宪君主制遵循着政党控制议会，议会控制内阁的政治程序及政治逻辑。就英国政治制度的演進而言，学者们有过这样的阐述：在英国制度变迁的沧海桑田中，英国政治发展具有的渐进性、连续性、保守性、妥协性几乎是一种近乎原始的自然本色，这与英国多元而均衡的社会政治势力、中庸的政治思维模式和行为有深刻的渊源。
英国财政制度演进与其政治制度的发展有着必然的暗合。英国财政制度演进过程中，迫于财政压力，国王不断用政治资源与相关阶层的经济资源交易，使议会首先获取了赋税批准权，然后取得了财政监督权，最终掌握了国家的财政归属权。所以，英国的财政制度变迁史可以视为财政压力导致财政制度变迁，直至社会基本制度变迁的典型案例。同时，英国政府不断对财政制度进行创新，体现出王室、议会、政府、民众间的默契和良性的互动，直至形成当前典型的集权型公共财政体制。
就地方财政制度而言，一方面由于英国是具有地方政府自治传统的国家，地方财政自主性空间需要得到维持与扩展；另一方面由于英国又是典型的集权型公共财政体制模式，造成地方财政来自中央财政的牵制力一直很强，而上述两种制度趋向的碰撞使英国对财政制度的设计会发生阶段性的调整，具体表现在财政公共服务供给范围的变动、税收权限的收缩、财政自由裁量权的变化等多个层面，由此，英国在其财政演进过程中，为了融合中央财政与地方财政的关系，在两种之间建立了一系列的“交互作用”机制，譬如法规框架下财政权能边界的明晰、层级财政“代理协议制度”的推行，以及官方与非官方多渠道沟通途径的建立等。英国的基本法对中央政府和地方政府的财政职能作了具体规定：在划分税收权限上，税权高度集中在中央，地方政府无权设置、开征地方税种；英国实行严格的分税制，不设共享税；英国具有比较成熟的转移支付制度，地方财政支出的2/3的支出主要靠财政转移支付安排，使各地在基本的公共服务能力方面达到均等；英国地方政府财政活动的民主化程度很高，对地方政府财政活动的监督机制也很健全。
阎照详对英国有过这样的描述：“英国人是一个富于创造性的民族，灵活性是英国制度发展的特征，英国有宪制而无单一的成文宪法、其分权与权力混合现象兼蓄并存、形式主义和名实不符。”肯定地讲，英国的财政制度演进始终线索分明，有主有次，财政的公共性与民主性则是牵动英国财政制度不断进步的主线。
三、 俄罗斯财政制度演进及选择
俄罗斯发展史是辉煌与失落、赞誉与批判、和解与矛盾交织起伏的历史。1992年的《联邦条约》对联邦中央与联邦各主体之间的权限进行了划分，改变了过去在联邦制的形式下高度集权的体制，实行了分权制度；1993年的《俄罗斯联邦宪法》标志着以总统为核心，两院制联邦制和多党制为主要特征的国家政治体制的确立；2000年普京上台执政后，被学者称为以总统集权为中心的威权主义色彩浓重的俄罗斯政治制度得到充分演绎。肯定地讲，俄罗斯历史发展的轨迹有着自身的特质，在俄罗斯人的血液中流淌着东方式的对权威的膜拜，同时也渴望西方民主式的实现，东西方文化在俄罗斯人身上交织演绎。
考察俄罗斯财政制度的演进过程，1994年俄罗斯通过分税制对中央和地方的财政关系进行了实质性改革，这次改革的中心是扩大地方政府的财政和税收管理权限；1999—2001年是俄罗斯对政府间财政关系体制进行系统性改革时期，主要思想包括在政府三级层次间提供划拨权力和分配税收的新方法；2002年至今是俄罗斯政府间财政关系改革的进一步深化时期，政府间财政关系方面开始由“划分财政资金”转变为“划分财权”，自此，俄罗斯各级政府间财政关系改革步入了一个良性发展的轨道。
在俄罗斯财政制度变迁过程中，由财政集权模式向财政分权模式转化是其主要制度趋向，而俄罗斯的地方财政角色也从集权时代的联邦政府的附属物逐渐向财政分权体系中的一极转变。在实践中，俄罗斯财政制度的演进一直以税收收入的划分、地方财政支出的划分以及转移支付制度的完善为主轴线，并始终遵循公平与效益原则来完成。俄罗斯联邦财政与地方财政职能相对清晰，联邦财政对影响国家整体利益、溢出效应强和具有显著规模经济特征的全国公共产品和服务负责，而地方财政承担了区域性、贴近民众生活公共产品的供给责任；作为俄罗斯税收划分方式采取的是混合型，即以划分税种为主，辅之以对个别税种的收入实行共享的方式；俄罗斯的税制由联邦税、地区税和地方税三个体系构成，并辅以均等化转移支付和其他转移支付体系。
无论是俄罗斯政治制度变革，还是其财政制度演进，其过程是集权与分权交织变革的历史，也是社会秩序不断被调整的治理史，更是俄罗斯努力探求社会发展的文明史。在俄罗斯的各种制度变迁过程中，西方文化、东方文化与俄罗斯民族精神不断交融碰撞，从俄罗斯分权型的财政体制的建立过程来看，俄罗斯正以其独特的民族价值观为理念，力争构建政府间事权、财权划分科学，财政平衡体系完善，政府间财政管理具有公共财政特征的预算管理体制。
四、 启示
分析美国、英国、俄罗斯三个国家财政制度时，文章是以每个国家的政治制度为背景来阐述的，两者契合的特征令人能较好地理解财政制度演进的逻辑关系，尽管美英俄三国无论是正式制度还是非正式制度都存在较大的差异，但同样对塑造我国现代财政制度能给予较好启示。
（一）注重财政制度变迁过程中正式制度与非正式制度的相互融合
除了政治规则、经济规则和契约等正式制度外，诺思认为：“还存在能对正式制度给予扩展、细化和限制的非正式制度，它包括价值信念、伦理规范、道德观念、风俗习惯、意识形态等，非正式制度在实践中有可能作为正式制度安排的最高原则。”诺思也有过这样深刻的论述：“应该认识到任何社会、经济或政治体制都是由人构建的，是规则、惯例、习俗和行为信念的复杂混合物。”对美英俄三国制度演进的阐述过程中，我们能感受到正式制度变革的层次性，但三个国家各自鲜明的非正式制度特征也造就了正式制度不同的演进过程及选择结果。具体而言，财政制度演进的复杂性在于其解法具有“路径依赖”（Path-Dependence）的特征，它与一个国家的历史传统高度相关。正如马斯格雷夫和奥茨（W. Oates）所认为的那样，财政联邦主义的财政制度安排更多的是依靠政治哲学和政治艺术原则，而不是理性的原则，当然，并不排除人类理性的参与。
当前，我国以透明预算、提高效率、实现公共资源均等化为构建现代财政制度的逻辑起点，来建立健全包括预算管理制度、税收制度，事权和支出责任相适应制度在内的多种正式制度。在财政制度变迁实践中，不仅要关注正式制度本身的塑造，同时还要考评财政制度变迁对历史传统、价值信仰、伦理规范、风俗习惯、意识形态等非正式制度的路径依赖，寻找正式制度与非正式制度两者相互融合的“均衡解”，这一“均衡解”的合理性和存在性应是经济发展、政治进步、民众诉求、历史文化相互交融的一种制度均衡，是适应整个国家制度变革的财政制度安排，具体表现为以满足民众诉求的各层级政府财政关系的相互配合。
（二）财政制度的变革要体现对地方財政制度合宜独立性的尊重
当前，世界各国在财政制度变革过程中，都鼓励财政公共服务的多样性、非官僚化、对民众的负责性以及民众的参与性，进而来改变纯行政推动型财政分工模式所带来的缺乏灵活性的公共服务供给机制，做法主要包括两个方面内容：实现用民主投票的方法来确定公共收支规模和类型，充分反映和满足居民的偏好，并对公共财政活动进行民主监督和民主管理；确保地方政府提供公共物品的自主性。梳理美英俄的财政制度也会发现，维护地方政府一定的财政自由裁量空间贯穿了三个国家财政制度演进的过程，在财政制度的设计上，美英俄秉持了尊重地方政府财政选择的理念，并形成了保证地方财政独立性的财政制度模式。
目前，我国财政制度变革遵从的是制度顶层设计的理念，这一路径具备降低制度变迁成本、克服制度供给不足等方面的优势，但在顶层制度设计过程中，还应积极获取各层级财政披露出的偏好信息，在设计的顶层制度时充分融入各层级财政的财政意愿，并做出尊重其独立性的方略选择，策略主要着力点为：遵从需求驱动型财政分工模式，强调中央及地方政府责任和民众参与的决策价值，依据一致性同意原则，体现对基层政府公共品及服务独立性以及民众偏好充分披露的尊重；清晰各层级政府间的事权与财政支出责任，塑造各层级政府相匹配的财政能力，赋予各层级政府在中央财政约束下的财政资源运行空间，打造各层级政府事权与财力相匹配的财政资源格局；保证各级财政有稳定并独立的财政支出结构、充裕稳定的财政收入来源、独立刚性的预算体系；使其拥有基于本辖区经济发展、公共品及服务提供特征，以及以居民的福利提高为出发点的财政事项独立决策权力。
（三）财政制度的变革要建立清晰的宪法、法律与法规约束框架
在现实中，尽管世界各国政治制度、经济模式以及传统文化存在较大差异，但只要选择国家这一组织形式，奉行利益导向的市场经济，那么社会治理就必然要选择法治，而财政制度的变革与执行同样也是不断构建法治框架并遵守法治的过程。就美国的制度创新而言，最典型的莫过于宪法的修改，在这个国家里，宪法从来就不是被看做一种创造，而是看成一种发展，美国制度安排的本身就充分体现出了灵活性和有效性。美国的宪法规定了联邦与州的分权，州的宪法规定了州和地方政府的分权，各级政府各自独立的支出决策权、税收立法权和管理权都是在宪法的约束下进行的；英国更是宪政的“母国”，就财政制度而言，政府间转移支付以及对地方财政活动的监督活动都要符合法律框架的安排；俄罗斯以立法的形式来划定各级政府的财政支出权责、税收立法权、税收调整权以及中央对地方的财政调节方式，这一切都体现出遵从法治的精神。
我国财政制度的变革中，构建清晰的宪法、法律与法规约束框架至关重要。应在法治的框架下推崇以中央为主导的中央与地方政府的财政合作：强调财政制度对民众负责、公民参与、合理调控；维持各级政府事权和财政支出责任划分的合理；构建透明度、稳定与完备的地方政府税收制度；鼓励地方财政行为的多样性、非官僚化、服务提供的变化；建立科学化的政府转移支付制度；保证各级财政之间不存在无资金来源的行政命令关系。综合而言，要建立民众、市场以及各级政府间的稳定平衡和相互尊重的财政格局。
（四）财政制度的变革要立足特定的时代背景与时俱进
纵观各国财政制度的演进逻辑，会发现任何一个国家每一次财政制度的完善与变革，都是立足其该国在每一次变革时期所处的特定背景下实现的。财政制度的变革、改革与完善，都是对实践中各种变化和需求的反映。有鉴于此，立足于我国现有的基本情况，也应在我国习近平新时代中国特色社会主义思想的指引下，立足于我国要实现中华民族伟大复兴的伟大目标及其相应的行动指南，来为新时代我国财政制度变革的方向和措施指明指引。十八大三中全会中提出财政是现代国家治理的基础和重要支柱的论断，习近平新时代中国特色社会主义思想的贯彻落实以及中华民族伟大复兴各项举措的圆满实现，显然离不开财政的配合与支持作用，因此，我国也要与时俱进的研究在新时代新思想的指引下，如何能够进一步优化和完善财政制度与财政体制，构筑宏观意义上具有可操作性又具备高度指引性且方向正确的新时代财政制度。
（五）财政制度的变革要满足财政对于国家治理功能作用的发挥
追根溯源，财政制度的每一次变革都是为了能够进一步优化、高质量地满足国家治理的需要，当国家治理的层次提升、水平提高的时候，必然也会要求财政制度进行变革和完善，以满足进一步纵深推进国家治理的要求。有基于此，借鉴世界各国财政制度研究的历史与逻辑，围绕我国财政收入、财政支出以及财政预算的现状，我国要与时俱进地推进财政制度变革的具体措施，建议重点考虑如何化解目前我国可能日趋严重的财政三角困境的困局，通过财政的收入、支出和管理三个领域强有力的变革措施，来增强新时期财政体制对于实现现代高水平国家治理的支撑作用和激励效果。
传统路径上，自1997年东南亚金融危机背景下我国启动西部大开展以增加外需的战略以来，至2014年我国新常态经济发展阶段以及发展模式的确立，过去我国长期实施了凯恩斯主义的需求刺激政策，这在2008年美国次级贷引发全球经济危机背景下我国启动了“四万亿”救市方案案例上表现得尤为突出。与这一经济发展框架相对应，我国过去长期形成了以债务融资来弥补税收收入等一般预算收入不足的问题来满足财政支出的各项需要，从而实现财政资金可以实现闭环的维持与运转。但是，自从2014年我国的经济发展模式进入新常态阶段，经济增长速度也有过去的高速增长转为中低速增长，经济发展新动能培育尚待一定时间的情况下，税收收入增长趋势不容乐观，以江苏省为例，其2016年的归属地方的税收收入甚至首次出现了负增长，降幅达到了1.18%。而同时以民生支出为代表的财政支出又具有刚性的特征，财政支出会不断地趋于增长也被认定是市场经济国家普遍适用的一条规律。那么在税收增长不乐观而财政支出又难以压缩规模的情况下，基于积极性财政政策宏观调控措施的需要，我国过去长期启动了举债的措施，也因此带了1998年后我国各级政府债务规模的迅速扩大，典型代表就是近年来愈演愈烈的地方债问题。但是，伴随着我国政府债务风险的日积月累，虽然整体上我国的债务水平依然是控制在可控范围之内，但是结构性矛盾导致部分地区可能面临严重的债务问题也是毋庸置疑。在此背景下美国信用评级机构穆迪于2017年5月将我国的主权信用评级从A3调降至A1，同时将评级展望从“负面”上调至“稳定”；之后，标普也以信贷增长为由调低了我国的主权信用评级，这些对我国过去长期使用的债务融资手段形成了外部冲击。可以说，在新时期不具备通过加税来增加收入、财政支出增势难减，同时债务融资又难以为继的情况下，财政的收入、支出和债务已经在一定程度上形成了三角困境，甚至成为构建现代化经济体系过程中的财力瓶颈。有基于此，文章认为：财政制度的变革都是立足特定的背景下要以满足实践需要为第一要务，财政制度的优化与完善也是一个动态的、长期的过程。
五、 总结
立足于美国、英国与俄罗斯财政制度的演进历程，总结其财政制度研究的逻辑会发现：我国在新时期新时代要实现伟大复兴的背景下，未来财政制度的变革需要融合正式制度与非正式制度的关系；同时在中央政府與地方政府关系的处理中，需适当考虑地方财政制度的合宜性与独立性，适度考虑地方财政的裁量权以及地方政府积极性的发挥；要正确地处理好财政体制变革与宪法以及其他各项法律法规的关系（如目前比较热点的房产税的立法与征收的问题）；与此同时，更要立足特定的时代背景与时俱进，围绕怎么化解三角困境的角度研究财政制度的变革如何满足财政对于国家治理功能作用的发挥。
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作者简介：
季心禾，女，江苏徐州人，苏州大学东吴商学院（财经学院），研究方向：工商管理。