[关键词] 公共服务；改革；伦理
[摘 要] 公共服乡以满足公共需要为旨归，是社会存在和发展的基础。公共服务伦理作为研究人类社会公共服务正当性及其操作规范和方法论的价值哲学，对公共服务的改革和进一步发展，具有导向、规范和终极价值关怀的意义。公共服务伦理的构成主要包含三个方面：制度伦理、政策伦理和个体伦理。
[中图分类号]D035
[文献标识码]A
[文章编号]0257—2826(2006)04—0025—05
一、内涵与原则：对公共服务的基本理解
“服务”作为一种实际发生的行为和理论上的概念，是社会发展到一定阶段以后才产生的，它是主体和客体分离的结果，是人(主体)的需要与满足人的需要的外界物(客体)之间的一种关系，也是指客体在其效用性上对主体需要的满足。换言之，一项服务是服务主体能够向服务对象提供的活动或利益，它的结果可能与实际的物化劳动产品有关，也可能体现为非物质形态的活劳动。而且，正如马克思指出的那样，由于“服务本身有使用价值，由于它们的生产费用，也有交换价值”。
所谓公共服务，就是指通过提供公共物品(如水、电、气等具有实物形态的产品和教育、医疗等非实物形态的产品)和公共环境(如安全稳定的社会环境、秩序井然的市场环境、公平正义的法治环境、良好的就业环境等)这两种基本方式满足公共需要的过程。它以税、费或志愿性劳动作为服务提供的成本，是社会存在和可持续发展的重要基础。也就是说，理解公共服务这一概念时，其本质性的规定是，公共服务是满足公共需要的重要途径，至于采用什么样的方式以及由谁来满足公共需要是第二层次的事情。在理论研究和实践中，“公共物品”和“公用事业”两个概念与“公共服务”概念有密切关系。笔者在这里将三者理解为层层包含的关系，即公共服务包含公共物品，而公共物品又包含公用事业。
根据所要满足的公共需要的内容，可以将公共服务主要分为三种类型：第一，政权性公共服务。这和国家的传统职能相吻合，包括立法、司法、行政、国防、国家财政等。这些服务一般都由国家公共部门提供，履行职责的人都是国家公职人员。这些服务中的一部分可以由中央分散到地方，即由分布在全国各地的各级行政机关、司法机关和立法机关提供。在法律上，这些公共服务以“行政服务”为最常见形态，服务行为通常是单方面的，也就是服务提供方作决定，服务消费方执行决定，服务费用来自税收。这是因为军队、警察、法庭、监狱这些用于满足维持社会秩序的公共需求的产物，都要耗用一定的物质资料。而国家并不直接从事社会生产，于是，为了满足这种需要，就需要向社会成员征税。
第二，社会性公共服务。它主要包括社会就业、社会保障、教育、卫生医疗、文化体育等直接关系到人的生存和发展这一需要的服务。这一类的公共服务具有双重属性：它既是一种个人需要，又是一种公共需要；既具有广泛的外部经济性，又由于资源有限而决定了它使用的竞争性。这一双重属性决定了此类公共服务供给的特殊性，即政府有责任确保该系统的组织管理和运行管理，并且由于地方政府贴近此类服务的消费者，在信息传递和反馈中具有先天优势，因此在服务提供中扮演着重要的角色。社会性公共服务的费用分担应体现受益原则，即全社会范围受益的如基础教育、基本医疗保障、基础社会保障等应由中央政府和地方政府负担为主，个人受益更多的职业教育、高等教育、保健性医疗等应以个人负担为主。这类服务的提供途径更加多样化。为了有效提高服务效率，各类不同性质的机构组合在一起，为公众的需要提供服务。
第三，经营性公共服务。它主要包括邮电、通讯、电力、煤气和自来水、交通等公用事业。这一类服务具有私人需求性质和直接付费的特点，但同时又具有一些独特的特点，即基础设施覆盖广、非重复、投入成本高、沉淀性大的特点。一旦建成后，生产供应量越大，则平均成本便越低，利润则不断增加，其规模经济效应逐渐体现出来，形成难以由多家企业竞争生产和供应的自然垄断格局。建成以后，在一定的服务容量范围内，每增加一家用户的成本是微不足道的，但基础设施投资的“沉淀性”则自然构成他人进入市场的壁垒。于是，这种带有规模经济效应的网络产业就使自己的服务和产品具有一种天然特殊性，即生产的弱竞争性和消费的弱选择性。这类服务是有偿的，收取的费用包含服务运行成本。适用这类服务的法律制度是私法和公法相结合的综合法律体系。
由于公共需要所具有的阶段性、多样性和社会制约性的特点，如何满足公共需要，既是一个如何调节社会资源配置的过程，又是一个如何发挥社会多元主体功能的过程。满足这些需要的活动内容和表现形式，便因此成为现代社会的重要领域。
政权性公共服务、社会性公共服务和经营性公共服务这三类公共服务由于其服务内容、主要提供者以及适用的法律制度等多方面的不同而有很大差异，但它们都遵从一些大的共同原则而区别于营利性的私人服务。第一项原则是服务连续性原则。公共服务必须保证其连续性，即使在调整政府职能、精减政府机构和人员的过程中，也要保证立法、司法、行政、国防、外交、基础教育等公共服务供给的数量和质量。第二项原则是平等原则。这包括个体平等和地域平等两个方面，保证全体公民平等获得公共服务和公共服务平等对待每一个公民。正如罗尔斯指出的那样：“公正是社会制度的首要价值，正象真理是思想体系的首要价值一样”。第三项原则为适应性原则。这项原则是指公共服务的提供者为适应新的需要能够并且应该调整服务的组织形式和运行方式。第四项原则为效能原则。公共服务是一个调节社会资源配置，满足社会公共需要的过程，以税收、收费或者公民志愿性劳动作为服务提供的成本，因此，相应地需要遵循合理、高效使用社会资源的原则。
二、实质性规定和意义：公共服务伦理的构成
公共服务以满足公共需要为旨归，是社会存在和发展的基础。因此，对公共服务改革的研究涉及到两个基本视角：一是管理学的视角，二是伦理学的视角。对两者的不同偏好，形成了人们对公共服务改革进行研究的不同取向：其一是将公共服务主要看作是一个管理学的问题，试图借用管理学的范畴、命题和体系为公共服务改革提供一种新的分析框架，认为公共服务改革要集中解决效率问题；其二是将公共服务主要看作是一个伦理学的问题，运用伦理学的概念和标准来评判当前的公共服务，期望把伦理精神转化为公共服务的理念和公共服务的规范，在公共服务的制度、政策和公共服务主体的活动中体现伦理追求和伦理原则、伦理规范。
从20世纪90年代开始，伴随着西方发达国家“重塑政府”运动以及“新公共管理”和“新公共服务”概念的西风东渐，中国公共服务改革这一话题在政府职能转变的大潮中日益引起学术界和实务工作者的重视。在改革初期，出于对传统全能政府模式下公共服务总量不足、效率
低下和公共服务功能异化的批判，人们更多地关注从管理学的视角进行改革，从公共服务市场化和公共服务社会化的角度论证公共服务主体多元化的合法性和合理性。应该承认，这一视角对于推动公共服务更好地遵循效能原则起到了理论上廓清认识和实践上促成实效的作用。但过多倚重于管理学的视角而忽略伦理学在公共服务改革中应有的地位，会使这一改革丧失方向上的指导，并最终走入歧途。从语义上分析，公共服务改革包括公共服务制度、公共服务政策以及公共服务个体三方面的调整，之所以应该还伦理学于公共服务改革的应有地位，其原因主要有两个方面：
1．目前中国必须高度关：注社会公正问题。近年来，国内学者正在形成一种共识，一个高风险社会正在到来。避免高风险社会走向颠覆的要害就在于能否解决好社会公正问题，其中，公共服务中的社会公正是不容忽视的重要挑战之一。
2．处于改革之中的公共眼务急需伦理学的指导。公共服务伦理作为研究人类社会公共服务正当性及其操作规范和方法论的价值哲学，对公共服务的改革和进一步发展，具有导向、规范和终极价值关怀的意义。伦理学作为一门价值哲学，主要探讨的是决定正确行为的基本原则问题，并且追问决定正确行为的基本原则的价值基础是什么。伦理学不仅关注人们现实的行为以及这些行为所导致的结果，而且尤其要探讨这些行为背后的基本原则及其价值依据。公共服务伦理作为应用伦理学之一种，在考察、观照、洞悉公共服务一般规律的同时，必须寻求公共服务的社会本质和价值属性，探究公共服务的价值原则和根本目的，回答公共服务改革不可回避的前提性问题，诸如为什么社会要有公共服务、什么样的公共服务才是理想的公共服务、应当如何提供公共服务等一系列“应然”问题，从而为改革提供方向性的意见和建议。
正是从这两个方面来说，研究公共服务伦理的意义在于：其一，公共服务伦理的基本功能不仅应当体现工具正当性功能，尤其应当体现价值正当性功能。公共服务缘起于对社会的价值关怀，公共服务对人类社会生活的意义就在于满足公共需要，实现人的发展。其二，体现公共服务伦理的反思性和批判性，即作为公共服务的根本价值观具有评价现实社会公共服务的价值判断功能和建构理想公共服务体系的行为与导向功能。它不仅考察公共服务活动本身，而且批判地考察人们关于公共服务的种种观念，并为人们认识公共服务活动及其变化提供基本的观念框架和价值判断。其三，体现公共服务伦理所具有的指导人们对公共服务的认识活动和实践活动的工具性功能和规范性功能。只有在这样三个层面上归结公共服务伦理学，才能真正揭示公共服务伦理的逻辑起点和发展归宿，才能总结公共服务伦理学的基本问题。
围绕公共服务的制度、政策、主体等问题而展开的公共服务的价值选择和伦理结构是公共服务伦理的主干，其构成主要包含三个方面：制度伦理、政策伦理和个体伦理。
1．公共服务的制度伦理。这是指公共服务制度本身内蕴的伦理价值以及对制度正当、合理与否的伦理评价。公共服务制度实际上是一种社会资源分配的制度安排，是一种对整体社会利益结构的调节和对社会利益的分配。研究公共服务的制度伦理问题要以公共服务制度与人的发展为历史基础和逻辑根据，要从是否符合人的存在和发展需要来研究和评判公共服务制度的伦理性问题。一方面要从人的本质需要出发研究公共服务制度是否具有合理性、正义性和公平性，探讨一项具体的公共服务制度安排是否有利于人的个性解放，是否有利于培养和提高人的素质，是否有利于调动主体的积极性、主动性和创造性；另一方面要从人的现实生活需要出发，研究公共服务制度所包含的行为导向功能和善恶评价功能，探讨公共服务制度所具有的伦理价值原则对人们道德行为的示范和引导作用。
2．公共服务的政策伦理。这具有两层含义，一是通过政府以公共服务政策的形式制定和推广的某种伦理规范；二是对于某些伦理规范，在社会舆论、良心等约束手段之外，还要通过相应的公共服务政策约束，使其成为公共生活中的普遍行为方式。无论是政策的伦理化还是伦理的政策化，都是当前的公共服务实践中值得思考的问题。公共服务的政策制定原则应该以符合公正为原则，在利益配置上符合“最少受惠者的最大利益”原则。根据这一原则，公共服务政策应着眼于两个方面：一是满足公民最基本的公共需要的公共服务，如使每一个人都享有基础教育和初级医疗保健；二是满足部分弱势公民的生存需要的公共服务，如针对老年人的基本养老服务、针对贫困人口的最低生活保障、针对所有适龄儿童的义务教育的公共服务等等。
3．公共服务的个体伦理。公共服务不是简单程序和管理技术的叠加，而是蕴涵着对社会基本价值的捍卫。公共服务之所以为公共服务，就是因为其中的公共性。因此，公共服务提供者不仅应以经济、有效的方式为社会提供高质量的公共产品和公共环境，而且更应把社会公正作为公共服务所追求的目标。这实际上就意味着公共服务提供者不能是价值中立的，而是应当担负起对社会的责任，把出色的公共服务作为应遵循的社会准则。此外，公共服务是在千变万化的行政环境和社会环境中进行的，许多时候需要公共服务的主体随机作出决定，这是刚性的管理规则难以约束的。为了规范公共服务行为的公共服务关系，后者指的是公共服务主体和公共服务对象之间的关系，在强调外在强制性的刚性规范的同时，还必须重视伦理意识，为公共服务的提供者建构一套系统的道德规范体系。
三、路径选择：公共服务改革中的伦理意蕴
1．作为社会存在和发展的基础，政权性公共服务的供给质量和水平还存在进一步提高的空间，以期适应现代化和公众日益增长的需要。
政权性公共服务是社会存在和发展的基础，从目前的情况来看，政权性公共服务的供给质量和水平还存在着进一步提高的空间。以立法工作为例，自1978年以来，我国立法工作取得了很大成就，在促进经济社会发展方面起到了很大作用。但是也还存在一些问题，如经济立法的速度和社会立法的速度不协调，20多年来，全国人大总计立法341件，其中，经济立法107件，占36．5％；社会立法16件，占4．7％。国家作为经济和社会权利的义务主体，负有国际法和国内法的双重法律责任，需要在统筹经济社会发展的过程中，坚持以人为本和尊重保障人权的原则，把经济社会发展取得的成果，通过立法的形式，公平合理地保证公民的经济社会权利。在制定有关社会法律时，应当尽可能地把农民纳入法律调整和保障的范围，更多地关注弱势群体的权利保护。
从行政的角度来说，从1982年开始，我国的政府机关大致每5年时间进行一场政府改革，政府职能逐渐清晰地定位于“宏观调控、市场监管、社会管理和公共服务”，并力求实现“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效”的行政管理体制。但客观地说，目前的各级行政机关尤其是省及省以下行政机关仍然程度不同地存在机构臃
肿的现象；此外，效率低下、职能交叉、推诿塞责、预算管理思想薄弱等传统官僚体制的弊端并没有完全革除。政府体制改革的挑战依然严峻，任务也依然艰巨。
另外，从整体的执政党来说，党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》提出，将以改革和完善党的领导体制和工作机制为重点，建设科学执政、民主执政、依法执政的执政党。从实际情况来看，各级机关和人员依法执政的意识有所增强，但依法执政的能力和水平、执政形象还要进一步提高，执政成本的观念还要进一步强化。在政权性公共服务中，要引入执政成本的概念，充分发挥公共财政对于执政行为的约束。同时，要强化执政伦理的教育，不断提高权力主体及其公务人员的伦理道德水准。
2．作为社会和谐的基石，社会性公共服务的资源配置结构还需要不断调整，逐步改变城乡不均衡、地区不平衡、人群不平衡的情况。
社会性公共服务的主要功能就在于以人为中心，通过教育、科技进步和经济发展，不断改善社会条件与社会环境，提高人民的生活水平和福利水平，满足人的公共需要。它是一个社会良性运行的基石。但目前的社会性公共服务，还存在着资源配置结构不合理的现象，迫切需要对其进行调整。
以社会保障为例，主要涵盖了国家机关、事业单位和部分集体企业的职工，而城镇部分集体企业职工、个体经营者、私营企业职工和“三资企业”的中方职工还未享受到保障，广大农村除极少数人享受救灾、特困生活救济和优抚补助，少数省、区开始实施最低生活保障、失土农民养老保障、农村合作医疗外，不少农民仍然被排除在社会保障之外。也就是说，社会保障的实施范围小，覆盖面狭窄。在已享受社会保障的人群中，由于保障基金来源不一，其享受的待遇还存在很大差异。如企业职工的社会保障主要由企业和职工来负担，企业负担的部分则受其经营状况的很大制约，企业往往拖欠保险费。我国目前除养老保险和失业保险外，其他保险项目还在试点阶段，没有实现真正的社会统筹，同时，社会保险的社会化管理和服务进展也很慢，导致统筹层次低，社会化管理和服务水平低，保障功能弱。再如外来流动人口子女教育问题，与贫困地区儿童上学难一样，普通进城农民工子女就学也是我国义务教育的一个难点和薄弱环节。近几年国家政策调整推动了农民工子女义务教育从边缘化走向平等融人城市，但有些地区仍然存在违背政策进行歧视性收费、民办简易学校难以获得批准和扶持，没有安定的校址，多数只能在城市接受6年义务教育等问题。
社会性公共服务中之所以会出现资源配置结构不均衡的情况，原因是多方面的。首先，社会性公共服务赖以实现的资源是稀缺的，它需要足够的物质资源和社会资源的供应来满足这些服务在社会成员之间的分配和调剂，而这是迄今为止的任何社会都难以完全做到的，因此伦理要求及其具体实现之间出现差距是必然的。其次，这是现实发展路径的产物，我国在建国初期选择了“工业优先、城市偏向”的发展战略，并且以城乡有别的户籍制度为基础来分配教育、卫生、社保、就业等方面的资源和利益，使城乡二元结构从经济方面延伸到教育、文化、就业等社会生活领域。再次，认识的调整需要一个过程，人们对于社会性公共服务资源均衡分配的重要性认识还不够充分，需要进行逐步的调整。
正是鉴于这些因素，所以我们不能用理想化的眼光来看待公共服务改革，而是要在厘清公共服务改革价值取向的前提下，逐步改变社会性公共服务在资源配置上存在的城乡不均衡、地区不均衡和人群不均衡的问题。
3．作为社会运转的保障，经营性公共服务还需要充分发挥竞争机制和协作机制的作用，以期达到提高效率、改善服务水平的目的。
在以往的经营性公共服务中，政府是主要投资者和管理者，一方面不利于成本控制，缺乏竞争而导致效率低下；另一方面，也增加了权力寻租的可能性，针对这一问题，经营性公共服务改革需要充分发挥竞争机制和协作机制的作用，以期达到提高效率、改善服务水平的目的。对于经营性的公共服务来说，有些具有自然垄断性，即一个市场往往只有一家企业，无人与之竞争，也就不能通过竞争形成价格，如自来水；有些不具有自然垄断性，如鉴证类服务。参照国际经验，对于自然垄断性公共服务可以实行特许经营制度，由政府授予企业在一定时间和范围对某项市政公用产品进行经营的权利即特许经营权。对非自然垄断性的经营性公共服务项目，如高速公路、桥梁、城市绿化等，则可以通过招标发包方式选择承包单位，或者通过转让、出售等措施来实现投资方式的市场化。
国务院2005年出台了《关于支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》，鼓励民营经济的发展，允许非公有资本进入垄断行业和领域，加快垄断行业的改革，在电力、电信、铁路、民航、石油等行业和领域，进一步引入市场竞争机制；允许非公有资本进入公用事业和基础设施领域，加快完善政府特许经营制度，支持非公有资本积极参与城镇供水、供气、供热、公共交通、污水垃圾处理等市政公用事业和基础设施的投资、建设与运营。这为经营性公共服务改革提供了法律保障和现实基础。
需要强调的是，在经营性公共服务改革引入市场化主体的同时，要相应地加强监管，目的是通过建立相应的法律法规，通过有关监管部门采取措施要求市场化主体履行规定的义务，处理好民营化与社会公正的关系。