摘要：国家审计模式是指国家审计领导体制，是包括审计机关隶属关系和权力划分等方面的制度和体系的总称。目前世界上有四种国家审计模式，各国政治制度不同，采用的国家审计模式也不同，国家审计的独立性也有区别。
关键词：国家审计；国家审计模式；独立性
国家审计，也称政府审计，一般是指国家组织和实施的审计，确切的讲是国家专设的审计机关所进行的审计。国家审计是国家上层建筑的组成部分，其实质是通过监督，反作用于经济基础，为公共需要和公共利益服务。国家审计模式是指国家审计领导体制，是包括主要指审计机关隶属关系和权力划分等方面的制度和体系的总称。当今世界各国几乎都实行了国家审计制度，但是，由于各国社会政治制度、经济文化发展不平衡，地域、民族、历史存在巨大差别，各国的国家审计的模式呈现出多样性。目前，国家审计模式有立法型审计模式、司法型审计模式、行政型审计模式和独立型审计模式。独立性是审计的本质特征，是审计监督的“生命之水”。国家审计的独立性主要是指审计机关在组织上、人事上和经费上与被审对象无依存或利害关系。国家审计模式不同，审计的独立性也有差异。
一、立法型审计体制
立法型国家审计模式亦称英美模式，因为这种模式最早在英国建立并实行起来，后在美国得到进一步的发展和完善，并为英联邦国家和其他国家所效仿。在这种国家审计模式下，国家审计机构隶属于立法部门。1861年英国即在议会内设立决算审查委员会负责审查决算和向议会提出报告。1866年6月28日伦敦议会通过《国库与审计法》。并依此法于1867年成立了国库审计部。《国库与审计法》的颁布标志着世界上第一个现代立法模式国家审计制度的产生。1983年英国议会成立了国家审计署。由议会专项拨付审计经费，负责审计政府所有部门和公共机构的账目。审计长由议会提名国王任免，为终身制。受英国的影响，1921年美国总统签字颁布了《预算和会计法案》，该法案由国会提出，其主要内容是在国会之下，设独立于国家行政机构的审计机关——美国会计总署（GAO），负责对政府部门的会计资料及其所有公共资金的收入、支出和运用进行检查和监督，并将其结果向国会报告。
尽管立法型的国家审计制度源自于英，但其完善却是在美国，因此，美国应是立法模式最具代表性的国家之一。美国国家审计机关的机构设置，体现出较强的独立性特征：
（1）从审计机关负责人的任免上来看，美国会计总署的最高行政领导——主计长的产生程序为：由国会两院和两党议员组成的特别委员会推荐3名候选人，再由总统从中确定一人交参议院表决通过，最后由总统根据参议院的最终选举结果正式任命。主计长每届任期15年，不得连任，在任期内，其职位不受政府更迭和国会换届的影响，只有在参、众两院联合决议后才能被罢免。截止到目前，会计总署还尚未发生主计长因国会作出联合决议而被免职者。由于主计长所具有的独特地位及较长的任期，使得总统无法对主计长构成威胁、从而保证了主计长能够独立地开展工作。
（2）从人事安排上来看，会计总署的内设机构和人员均由主计长自行决定，不受其他部门或个人的干涉及影响。而且，会计总署与各州或地方审计局之间，不存在任何领导或指导的关系。
（3）从审计机构的经费上来看，会计总署的经费由国会单列预算予以保证。在这种模式下，国家审计机关地位高，独立性强，不受行政当局的控制和干预。这是现代国家审计中最为普遍的一种模式。
二、司法审计模式
司法型审计模式是在国家审计机构内部设立司法部门，例如设立审计法院，国家审计拥有有限司法权，从而强化了国家审计职能。司法型审计体制最初起源于法国，1807年9月16日，法国正式通过法令，决定按司法制度和体制新建国家审计法院。该法令规定，审计法院的地位仅次于最高法院，享有与其相等的权力；审计法院的裁决为终审判决；财政部长必须执行审计法院的最终判决；审计法院院长实行终身制等。现在世界上实行司法型审计体制的国家主要有：法国、意大利、西班牙、卢森堡、葡萄牙等20多个国家。
在这种审计模式下，国家审计的司法化，使其独立性得到了进一步的加强。
（1）从组织人事上看，审计法院所有成员都具有法官资格，采用终身制，受法律保护，审计官员不得随意被免职或调动。终身制特权的确立，为法官解除了后顾之忧，使其能够不屈服于任何威慑权力，客观公正地履行其职责。
（2）从审计工作职权上来看，审计法院对于审查出的重大案件，有权直接进行审理，并追究当事人的责任，同时有权根据审计结果做出判决。
（3）从审计工作方面来看，审计法院在进行审计调查时，享有充分独立的调查权，任何人无权干涉。虽然审计法院每年要向总统和议会呈交审计报告，但总统和议会都无权强制审计法院进行某项审计。
三、独立型政府审计模式
在独立型审计模式下，政府审计机构不属于任何国家机构，独立于政府、议会和法院之外，单独形成国家政权的一个分支。现在世界上主要有德国、日本等国采用这种模式。最早尝试独立模式国家审计机构的国家是德国。德国的国家审计可追溯到1714年，当时普鲁士国王威廉一世设立了德国历史上第一个专门的审计机构——总会计署，这是一个独立于行政部门之外的外部审计机构。至1796年，总会计署改名为“最高会计署”，由国王直接控制。1824年12月18日，国王发布命令，使国家审计机构重新获得了独立性。这种独立性不仅是相对于行政部门而言的，对立法部门和司法部门也具有意义。也就是说，国家审计机关已独立于三权之外，是具有自治权的部门，只对国王负责。1985年，为了完善国家审计体制，德国颁布了《联邦审计院法》。法案规定，联邦审计院既不属于立法部门，也不属于司法部门，而是一个独立的财政监督机构，只对法律负责和作为顾问，为立法部门和政府部门提供帮助。
独立型国家审计模式起源于德国，但最具代表性的国家当推日本。日本的会计检查院是一个独立于国会、内阁和司法部门的经济监督机构。依据独立模式设立的会计检查院，相对于其他模式下的国家审计机关而言，地位更超脱，独立性更强，更有利于客观公正地履行审计职责。会计检查院的独立性主要表现在：
（1）从审计机关负责人的任免上来看，会计检查院检察官人选要经国会同意，内阁任命，天皇批准。检察官任职年限为7年，在任期内，检察官的身份将得到保障。检察官除确系因病不能坚持工作、渎职或犯有应服监禁以上刑事罪，并经检察官会议通过、国会批准外，不得被任意罢免。
（2）从审计工作方面来看，会计检查院制定的有关条例具有强制性。这些条例的制定和修改由会计检查院负责，不受政府的干涉和监督。
（3）从审计机构的经费上来看，会计检查院的经费预算由国会审定，内阁不得随意削减会计检查院的经费预算。如果发生削减，会计检查院可以要求国会保持原预算，资金可以从预备费中调剂。
四、行政型审计模式
行政型政府审计体制由原苏联率先建立，并主要为原东欧一些社会主义国家所采用。1918年7月，前苏联成立了负责财务控制和审计监督工作的国家监察人民委员部。1920年1月又更名为工农检查人民委员部，1923年又将中央监察委员会和工农检查人民委员部合并，至此基本形成了行政模式的国家监督体系。在这种审计模式下，政府审计机构从属于政府行政部门。目前采用这种审计体制的国家为数不多。并且处于减少的趋势，现在实行这种模式的国家主要有中国、韩国。下面主要以我国的国家审计为例分析行政型审计模式的独立性。
我国宪法规定：“国务院设立审计机关，……审计机关在国务院总理领导下，依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。”我国《审计法》规定“中央设立审计署，领导全国的审计工作，归国务院总理领导并对其负责。在县级以上地区设立审计机关，由上级审计机关和本级人民政府领导，并对其负责。”
与前三种审计模式相比，行政型审计模式下，审计机关的独立性最弱，表现在：
（1）从组织机构上来看：最高审计机关负责人由政府首脑提名，国家权力机构决定人选，并接受政府首脑的领导；地方审计机关负责人由地方人大或其常委会任命，接受当地政府的领导。对地方审计而言，还存在一个双重的领导体制，这就使得审计机关与政府存在着密切的联系，组织机构上的不独立，使得审计机关难以实现自己的监督职能。
（2）从经费来源上看，审计法规定，审计机关履行职责所必需的经费纳入财政预算，由本级人民政府予以保证，形式上看审计经费有法律条文来保证，但是实际上还是要受制于当地政府，审计经费由被监督的财政部门说了算，在这种情况下，审计有时不得不在经费保障和加强财政监督两者之间做出选择。
在这四种审计模式中，独立型审计模式的独立性最强，在这种审计模式下，审计机关保持对＂三权分立＂的中立地位，在不受任何一方影响的前提下实施审计监督，保护国家的最大利益。司法型审计模式由于审计机关兼具一定的司法权力或司法职能，侧重于追究和审查当事人的财务责任，强调的是审计的权威性。立法模式通过法律使审计监督对整个国家机器的正常运转起到制衡作用，通过强化服务性的方法保证审计机关的权威性和独立性。行政型审计模式下审计机关的独立性最弱。在这种模式下，由于审计机关主要是围绕政府部门的中心工作开展服务，所以政府部门的意志在很大程度上左右着审计机关的工作范围和审计处理。
作者单位：贵州大学继续教育学院
参考文献：
[1] 李季泽．国家审计法理［M］．北京：中国时代经济出版社，2004.
[2] 石爱中．审计研究[M]．北京：经济科学出版社，2002.