【摘要】 实现农村土地流转制度改革与城乡统筹建设的相互衔接一直是学界研究的焦点。为深入了解城乡统筹视阈下土地制度改革现状，笔者调研走访了荆门市掇刀区基层农户，就农村土地流转面临的实际问题提出了政策完善举措，以期为相关学理研究提供一定的线索与思路。
【关键词】 城乡统筹 农村 土地流转 制度改革
一、问题的提出
城乡统筹建设关乎国家社会秩序的稳定和谐，触及人民群众利益的根本。城乡统筹发展的本质内涵是构建城镇资源与乡村资源自由畅通的机制平台，促使城乡生产要素间的优势互补，实现城乡社会共同富裕。农业在我国经济发展中占据着重要地位，目前土地成为制约城乡资源交换的基础性要素，城乡统筹政策实施的首要难题就在于如何破解农村土地资源的流转与优化配置。党的十七届三中全会指出，健全农村土地流转市场，必须与社会主义城乡统筹体系并轨发展，这为我国农村土地流转制度改革确立了基本方向。
国内理论界就城乡统筹议题下农村土地流转问题进行了实践探讨。学者倪维秋等研究认为，城乡统筹政策对于农村土地流转制度改革具有引力作用，农村土地制度决定了城乡统筹建设步伐；吴爽考察了农村土地流转的制度影响因素，认为土地流转价格机制不科学导致流转市场波动，农民经济效益无法得到合理保障；曾子成等提到，加强农村思想政治工作，强化农民思想政治观念教育，对于农村土地流转制度改革意义重大；韩少卿等学者提出了加速农村土地流转的相关措施，包括土地流转的领导、管理与服务等细节建议。
结合城乡统筹客观现状，笔者选取荆门市掇刀区为调研区域，着重分析土地流转制度改革困境，在此基础上提出相应政策完善举措。
二、调研设计
1、掇刀区土地制度改革概况
掇刀区是典型的农业经济占主导地位的县区级行政单位，农村土地制度改革一直是影响该区社会经济发展的关键。该区根据农村经济发展实际，不断调整土地制度，制度改革的发展历程归纳如下：2008年10月，该区出台“以城镇需求反哺农村需求、以工业发展带动农村土地流转”的指导原则和具体措施，相继规划建设的工业园区有力推动了农村土地的流转；2010年5月，该区纳入湖北省城乡统筹综合建设发展“6+1”试点区域，宏观配套政策的一揽子改革为农村土地流转提供了良好契机，于此背景下，该区率先实施一元户籍制度改革，力图打破城乡土地二元结构；2011年10月，掇刀区土地承包经营权流转市场正式挂牌设立。该区土地制度改革涉及到城乡市场统筹、城乡社会统筹、城乡规划统筹等方面，为该区社会经济发展奠定了制度基础。
2、样本资料来源
课题组深入掇刀区农村基层调研土地流转制度改革现状，采用问卷发放和结构式访谈方法搜集数据资料。在调研问卷设计上，笔者以土地流转制度实施为重点，详细整合了农户个体及家庭信息、制度改革心理认知与土地流转情况等内容。课题组选取团林、迎春、龙井3个行政村作为样本区域，发放问卷200份，回收187份，剔除无效问卷7份，最终回收有效问卷180份，回收率达到90%（样本分布详见表1）。笔者积极走访农村基层单位负责人，得到了当地土地流转整体资料。
三、调研结果及分析
总体而言，农村土地流转制度改革改善了农民生活水平，城乡统筹各项政策得以高效施行。当然，制度改革过程中暴露的问题与不足应该给予充分重视与思考。
1、农户土地流转的政策依赖性偏强
就“土地流转驱动因素”问题的回答，约19.44%的农户基于生产设备的改进而选择承包土地扩大种植规模，约23.89%的农户认为土地流转能够带来一定的经济效益，约59.44%的农户出于国家惠农政策而考虑流转土地，还有约2.77%的农户选填其他因素。问卷数据显示，影响农户土地流转意愿的主要因素为“三农”政策的扶持，解决农民对于土地流转的忧虑依靠政府部门强有力的制度保障。农户是土地流转制度改革的利益核心群体，农户的政策依赖性要求制度改革应该逐渐提高农户土地流转的自信度与效率。
2、土地流转矛盾突出
就“土地流转遇到的问题”（可多选）的回答，约16.67%的农户提到流转信息获取困难，约23.33%的农户表示土地流转中出现过利益纠纷，约13.89%的农户认为土地流转手续办理复杂，还有部分农户表示遇到了其他流转难题。据实地走访了解，农村土地多以农户随口约定形式流转，少有农户与承包商签订流转合同，这就导致农户土地合法权益极易受损。同时有关部门对土地流转行为规范失效，强制流转、低价流转和超期流转等违规现象较为严重。从根本上来说，土地流转的工商性质带来了不可避免的利益冲突，制度改革必须摆脱经济束缚，进一步完善与健全农村土地流转市场。
3、土地流转呈现区域性不平衡
样本统计数据显示，团林、迎春、龙井土地流转比率分别为66.67%、63.08%和30.77%，三地土地流转存在显著性差异。社会经济发展水平深刻制约了地区土地流转，三地经济支柱规模和产业发展特色各异：团林大力发展渔业，养殖大户亟需流入大量的土地以满足规模产生；迎春处于工业园区辐射中心范围，工业厂房建设激发了农户土地流转积极性；龙井偏远，交通设施滞后，大量荒弃的土地极少流转。另外，土地流转的区域性差异影响了农村生产力发展，很大程度上给土地制度改革带来挑战，也使城乡统筹建设面临艰巨任务。
四、相关政策建议与措施
农村土地流转制度改革是项系统的工程，城乡统筹视阈下革新土地生产关系需要异常谨慎。针对调研总结的具体问题与特征，笔者提出以下政策完善建议。
1、加强对农村土地流转的监督与管理
政府部门具有举足轻重的地位，强有力的行政监督职能能够有效规范农村土地流转行为。首先，建议有关部门定期开展排查活动，追踪农户土地流转状况，依法打击强制流转、操纵价格等违规举动，及时解决农民土地纠纷。其次，农村土地流转法制化水平有待提高，各级政府应该出台相关法规，明确土地流转的权利与义务。
2、完善土地流转市场服务机制
农户土地流转意愿抉择本质上是经济效益的预期博弈，土地流转行为本身表现出明显的市场经济特征。缓解农户市场风险的畏惧心理，完善市场机制尤为紧迫。我国土地流转市场正处于发展的初级阶段，农户接收市场信息服务存在一定障碍，因此有必要构建土地流转市场信息平台与专项金融服务机构。
3、健全社会保障体系
社会保障体系是促进农村土地流转的政策牵引力，只有处理好农户土地流转的生活顾虑，才能提高农户主动性。调研发现，农村养老保险、失业保险、医疗保险、教育保险等是农户迫切需求的社保项目，制度改革应该给予社保体系相当的重视和力度。
4、构建土地流转的城乡统筹机制
城乡土地的二元结构制约了农村土地流转，城乡资源不均衡成为农村土地制度改革的壁垒。相关实证研究证明，农户城乡统筹政策的认知对于土地流转具有直接影响，因此单一的土地流转制度改革必须过渡到城乡统筹发展机制上来，借助城乡统筹建设桥梁，实现城乡资源要素互通，为农村土地流转保驾护航。
五、结论
土地流转制度改革是共享社会主义经济发展果实的扎实一步，城乡统筹战略政策的推进给土地制度改革带来历史性机遇。当前我国农村土地流转制度改革取得了巨大绩效，但从长远而论，改革的道路十分漫长艰巨。农村土地流转制度改革目标明确、立场坚定，制度改革只有与城乡统筹建设相辅相成，才能共同服务于全社会经济的协调发展。
（注：本文属教育部、财政部国家大学生创新创业训练计划项目（2012-1049719002）。）
【参考文献】
[1] 倪维秋、俞滨洋：城乡统筹背景下黑龙江农村土地流转问题研究[J].中国国土资源经济，2011（2）.
[2] 吴爽：城乡统筹发展背景下农村土地流转的制度创新[J].理论观察，2011（1）.
[3] 曾子成、付佳迪：农村思想政治工作满意度实证研究——基于农民个体因素的Logistic回归分析[J].安徽农业科学，2013（10）.
[4] 韩少卿、林巍、席增雷：我国城乡统筹建设背景下农村土地流转的思考[J].广东农业科学，2011（20）.
[5] 曾子成、刘骏：基于Logistic模型的城乡统筹试验区农户土地流转意愿实证研究——以荆门市掇刀区为例[J].安徽农业科学，2012（35）.