摘 要： 民族问题求“解”，是一个带有普遍意义的世界性课题。中国实行民族区域自治的现代抉择，是把统一与自治、民族与区域、历史与现实、政治与经济、制度与法律、民主与集中、自然权利与国家权利因素有机结合，成功开拓出一条被实践证实、广泛为世界关注的经验之路。这是一则浩大的社会“方程”，惟国家性质、历史背景、政策导向、及至厚重的文化根植推定这种制度安排。
关键词： 民族区域自治； 经济文化； 民族问题； 制度安排
中图分类号： D633.2 文献标识码： A 文章编号： 1673-9973（2013）03-0021-04
一、社会整体律动中的势之使然和势所必然
我国民族泛指中华各民族，在历数千年之演变，不断地循环往复，代代相继，不断地发生汇聚、融合、分解、组合、再分解、再组合过程中趋同留异而成。然而在事实上真正表征这种“泛指”，乃近代西方殖民者东来，引发曾经共同创造华夏璀璨文明的中华各族在外力冲击之下，更加强化求同存异、团结御侮之“家国”意识和民族尊严。所谓同，是中华文化之同；所谓异，是各民族语言、宗教、风俗、习惯之异。在外侮日亟的情况下中华各族乃逐渐形成中华民族。且在政治层面铸就成多民族“大一统”的文化自觉，这是世界上任何其他民族均无法比拟的。然中华民族现代语义阐释乃是以中华文化为纽带所形成的民族共同体。它既是一个民族共同体（人类学）概念，又是一个国族（政治实体）概念。同时也是一个在晚近才出现在社会话语中的（历史文化）概念，不过也有学者认为，把民族看成一个“政治共同体”也不妥，民族是一个人类的共同体，作为民族形成的纽带，光讲政治认同，既不能说明中华民族的过去，也不能说明今天中华民族的现状，海峡两岸、中国内地与港澳，还有海外华侨，不见得都“政治认同”，然而我们却同属中华民族。所以说，尽管概念总是力求可能周密地反映现实，但事实却往往使某种释读不免存有缺憾。纵观如今中国“多元一体”的民族格局，历史上曾几经循环裂变和统一，及至地区上的相互交错、族群结构的深度变迁和文化关系的互动磨合。可以说中华民族整体是在同时培育着共同的民族意识和觉悟的基础上自觉结成的。这个过程，即“中华民族从一个自在实体上升为一个自觉的民族实体。”而“中华民族作为一个自觉的民族实体，是在1840年以来中国与西方列强对抗中出现的。但作为一个自在的民族实体，则经历了一个从小到大，从松散到紧密的大约4000年的凝聚过程。”[1]
马克思主义解决民族问题的一般理念也有赖于各民族的平等联合，但对无产阶级建立集中统一的多民族国家来说，原则上不主张联邦制和分离制，最直接的因由在于疆土分裂会削弱民族的凝聚力。进而得出实现平等联合的途径和形式尚可视不同情况所决定。马克思、恩格斯强调地方自治的重要性，亦把民族区域自治看作是解决统一多民族国家问题的一般普遍原则；列宁、斯大林更把民族区域自治看作建立真正民族国家的前提，是解决民族问题的一个必要条件。事实上，举凡世界上的诸多的多民族国家在处理民族问题方面，均选择不同的制度模式，如联邦制、邦联制、民主自治等。中国采用民族区域自治作为制度抉择。与其说是历史的逻辑，不如说是历史的结果，因为历史的逻辑并非总是结出它应当结出的果实。也因之“个人与群体的多元利益的驱动常常会干扰与影响人类社会在历史上的整体律动，因此，社会整体的律动总是取其大势，表现出客观结果而不是先验的历史逻辑。”[2]173换句话说，历史的逻辑应当导向某种结果，但历史的结局并不必然地演绎出某种实然的结果。中国民族区域自治制度就属于这种情况。民族区域自治是在统一而不可分离的国家领导下，各少数民族聚居的地方设立自治机关，行使自治权，实行区域自治。民族区域自治的核心，是保障少数民族当家作主、管理本民族本地方事务的权利。民主革命时期曾作为解决国内民族问题的一项基本政策。实行这种制度，体现了我国坚持实行民族平等、团结、合作和共同繁荣的原则。这是一项政策选择、一种制度安排，也是民主政治建设的具体形式，更是历史发展合乎逻辑的必然结果。特别应该强调的是它作为政治文化资源有着阔大厚实的可供挖掘和利用的发展空间。“中国民族区域自治不是任何个人及政治势力的主观臆想，也不是领导国家的政治力量及国家政权的权宜之计或偶然的决策，它是中国历史上形成民族特点和民族关系发展到当代的社会和政治条件下，合乎历史逻辑的发展结果，是势之使然，势所必然。”[2]172
二、民族区域自治从理论到实践的制度探索
坚持和完善民族区域自治制度，是建设中国特色社会主义的必然要求，是实现中华民族伟大复兴的重要保证，是当代中国共产党人必须承担的重大使命。更是马克思、列宁主义民族理论和实践需要不断创新研究的热点内容。在我党历史上，民族区域自治从政策到政治制度、再到重要政治制度、再到基本政治制度，从萌芽、提出到发展、完善、再到法制化提升，几乎是和中国共产党的历史同步，经历了长期的探索、实践和比较过程。即理论认识的不断深化和付诸实践的科学规范化过程。
尽管民族区域自治的思想或原则不能说是马克思主义经典作家首创的，但赞同、支持、强调这一政治主张并积极倡导却是肯定无疑的。马克思坚决主张爱尔兰从英国分离出去，以消除俄国在欧洲的影响，主要针对的是被压迫、特别是被异族压迫的民族而言，强调这一前提，实则说明民族自决决不可以不加区分地适用于一切民族，特别是同一国内的各民族。列宁著述中的“所谓民族自决，就是民族脱离异族集合体的国家分离，就是成立独立的民族国家。” [3]并把“民族自决权”只是一种政治意义上的独立权写入俄国社会民主工党的党纲中，以之与民族主义有本质区别：不笼统主张国家分裂，不无条件地顺应民族自决要求，这也在于面对帝国主义的殖民压迫，其社会民主党真正的主要任务不是促进各民族的自决，而是促进每个民族中的无产阶级的自觉。同样以中国近代为例，当一个主权国家被凌辱，当整个华夏民族在“泣血”，国内各民族无一幸免都在遭受帝国主义铁蹄的践踏，都在负重“国破家亡”的煎熬，这个时候谈民族自决，那也只能是整个中华民族的自决，是同染指我疆土，入侵我家园的外域势力即帝国主义列强之间的自决，而不是中国国内各民族的自决。如果撇开特定的历史背景，再从理论层面分析，需要厘清的是民族分离受制于制度藩篱的影响，始终作为必须严肃面对的政治文化议题。事实上承认自决权并不是鼓励民族自由分离。相反，在许多情况下，还应当坚决反对甚至制止民族分离，包括使用暴力镇压民族分离运动及触犯法律的极端民族分离主义者。因为就关系意义范畴而言，民族融合才是民族自决的最后归宿。再者民族有权自由分离和民族实行分离是否适当的问题始终是两个尺度衡判且不容混淆的问题。前者规范民族权益的保障，而后者则诠释行为取舍的价值得当问题。何况实践层面无条件地承认争取民族自决的自由斗争，并不一定意味着就必须支持任何民族自决的要求。
回溯历史到建党初年，不可否认解决民族问题、实现民族平等是作为中国新民主主义革命的一项重要内容被确定的。而后由于较多地受共产国际特别是苏俄模式的影响。我们党解决国内民族问题的总体思路也大多倾向于自由联邦制。上世纪30年代《中华苏维埃共和国宪法大纲》，就把自治与联邦并提，党的民族纲领虽也凸显民族区域自治为主，但却仍然保留不彻底放弃联邦制的主张和倾向。即承认中国境内少数民族的自决权，直到自己成立独立的国家的权利。抗战时期，在共同对日原则下，亦提少数民族有自己管理自己事务之权，同时与汉族联合建立统一的国家。上世纪40年代，导致我党解决国内民族问题的政策主张发生根本转变的重大国际事件。即1945年2月雅尔塔会议痛失外蒙古。时逢建国前夕严峻的政治生态，帝国主义及国内的民族分裂势力加紧破坏全国统一，对民族自决的别有用心释读亦成为被境内外反动势力用以蛊惑人心，制造分裂，甚或图谋扼杀一个行将诞生的国家政权的工具。由于事关国家的前途和命运，未来的新型政党必须正确抉择。籍此亦更加坚定了中国共产党人在全国范围实施推行民族区域自治的政策主张。并体现党的民族工作方略及大政方针：即务求联合国内各少数民族的区域自治和人民自卫，为建设独立、民主、和平、统一、繁荣、富强的新中国而共同奋斗。随后的全国范围诸多民族区域自治政权的组建，即1947年5月1日，内蒙古自治政府成立。1949年3月广东海南岛琼崖少数民族自治区的成立，更标志着民族区域自治作为一种制度范式的最早尝试被载入共和国的史册。亦说明我们党灵活运用马克思主义民族理论和中国具体实际相结合有益的开拓和成功探索。
新中国成立后具有临时宪法作用的《共同纲领》，正式载明我国民族区域自治的施政方针。1952年，先于宪法公布的《民族区域自治实施纲要》又把《共同纲领》确定的原则进一步具体化，并对民族区域自治制度的实施作了全面规定。1954年宪法再以法律形式正式确认民族区域自治制度是中国的一项重要国策和基本制度。而且上世纪50年代民族区域自治的实践，亦大体是以宪法的规定为主，以《民族区域自治实施纲要》为辅执行。至于民族政策的一度偏“左”及自治制度遭致重创，甚或民族地区经济社会发展一度处于盲从或停滞，亦只能归责认知的浅陋与模糊和一度整个社会被扭曲的历史现实。纵然于此，民族区域自治几经风起云涌荡涤，但在理论和实践层面，仍被看作是国家和政府须臾不可懈怠的制度文化坚守，需要不断深入地进行研究，以适应变化了的现实。
三、践行民族区域自治制度的困惑与睿智
中共十一届三中全会后，民族问题的解决更多的围绕少数民族和民族地区迫切要求加快经济文化建设，逐步实现各民族的共同富裕和共同繁荣而展开。当然亦显示执政党在民族政策上的一贯主张和根本立场。1981年，中央批准的《云南民族工作汇报会纪要》，就把“关心、帮助少数民族的政治、经济和文化的全面发展，逐步实现各民族事实上的平等”[4]确定为党在新时期民族工作的总方针。1982年的十二大报告又首次把民族问题提高到关系国家命运的高度。即民族团结，民族平等和民族的共同繁荣，是一个关系到国家命运的重大问题。邓小平亦曾尖锐指出：“实行民族区域自治，不把经济搞好，那个自治就是空的。少数民族是想在区域自治里面得到些好处，一系列的经济问题不解决，就会出乱子。”[5]
经济体制转型后，虽有“依法治国”写入宪法和成功加入世界贸易组织，标志中国义无反顾地走上“市场”、“法治”和“开放”之路，从此也为中国的发展与繁荣奠定了坚实的基础。但制度层面的民族区域自治还是暴露出诸多的现实问题。如经济自治权限、民族立法权限以及国家与自治地方法律衔接问题等。人们感慨宏观经济创造的奇迹，但也更聚焦国内经济和社会发展的不平衡，导致地域间经济社会发展差距，贫富悬殊，诱发社会风险增大。从国际大背景来说，西方国家指责、压制中国最惯用的伎俩，也是最易蛊惑世界的“口食”，乃为中国的民主、人权、民族问题。即以此，中央不仅在大战略上高度重视西部开发，而且对民族地区、尤其是西藏的发展问题给予了视其为牵动全局的极大关注，这从邓小平的“加快西藏发展”，到江泽民的“推动跨越式发展”，再到胡锦涛的“在科学发展的轨道上推进跨越式发展”，就最能说明问题。
四、民族权益保障的利益结构调整
民族经济利益反映各民族不可缺失的经济、政治、文化、社会、生态及之相关的宗教、教育、医疗、习俗等资源，是民族生存和发展基本的筹码。长期以来，围绕民族经济利益尚不能在根本上跳出传统利益结构的匡设，实践中不乏诸多的困惑和质疑。民族区域自治提升基本政治制度定位，争论的正是“自治”状态下民族权益的保障，民族权益的空间，民族权益的程度分享，近年理论学界基本都认可这样一个事实，民族区域自治的重要内容之一就是经济自治，而民族区域自治的实质则是少数民族在经济发展上的平等权利。怎么平等？存在什么问题？尽管还有很多深度关系需要厘清，但以经济自治来达成其他方面的“自治”和以经济自治来促成真正的“自治”无疑是全社会最关切的。江泽民关于民族问题既包括民族自身的发展，又包括民族之间，民族与阶级、国家等方面的关系之科学论断，在于把“发展”范畴引入民族问题，是对马克思主义民族理论最突出的贡献。是对民族区域自治不断趋于完善的引导性突破，为我们正确观察和研究当代中国的民族问题，正确观察和研究当前民族地区存在的各种困难和矛盾，进而制定正确的政策措施，提供了坚实的理论依据。
1984年颁布并实施的《中华人民共和国民族区域自治法》以仅次于宪法的民族基本法形式，进一步明确规范了民族自治机关的组织与活动准则及自治权限等。其颁布和实施，一定程度表明我国社会主义民族法体系趋于完备。但随经济体制转型，作为一部基本法，仅就民族区域自治制度拟设出一般基础性的框架和原则性构想，又与具体的现实操作层面存在较大距离。在法律衔接上，滞后于《宪法》的多次修改，传统计划体制向市场体制转变，都直接影响民族区域自治法的相关内容。所以，就区域自治法本身而言，“处在那个改革开放之初的年代，又是国家实行法治的初始阶段，该法的制备在某些方面自一开始就存在一些缺陷、漏洞和空白。随着民族区域自治制度贯彻实施的深入发展，这些不足之处也逐渐显露出来，迫切需要补正。” [2]286
2001年全国人大常委会对《民族区域自治法》进行了修改。学界把它称之为我国民族区域自治制度史上第四个里程碑。其中文本的创意架构是将民族区域自治的制度定位从过去的“重要政治制度”提升到了“基本政治制度”。这是宪法层次的制度变更，是民族理论和实践的重大突破，作为对民族区域自治法修改后具体操作规制的延伸，中华人民共和国国务院令第435号《国务院实施<中华人民共和国民族区域自治法>的若干规定》，更具备进一步强化制度和法律在解决民族问题、推动民族地区经济社会全面进步，真正实现“共同团结奋斗，共同繁荣发展”目标过程的双重意义。
我们说，民族区域自治是一种制度安排，而制度说穿了又终归为一种文化类型。如此理解，制度绝非仅仅是政治哲学中关于体制结构要求和性质规范蕴含内在的一般描述，同时它还折射出人类历史不同时期的制度演绎，总是受制于经济发展、政治更迭、文化跃迁等诸多要素的联动、而凸显社会生态的立体层感。“制度是社会发展由可能到现实的一个解”[6]，而且恰恰是这样一个“解”，这样一种制度安排按黑格尔的逻辑，比它实现的有限目标更重要。因为它比作为有限目标实现的东西保存得更长久。再说，“现代化在某种程度上也是国族化的过程，即一个将分散的互不联系和依赖的地方性族群形成一个统一的主权整体的过程，这个过程同时也是国家政治整合和文化整合的过程。” [7]时下民族区域自治制度能和人民代表大会制度、政协制度并列，被提升为基本政治制度定位，本身就说明：一方面党和国家对民族问题的高度重视；另方面坚守民族区域自治制度的健康发展及在新的实践基础上不断激活思维创新颇见深入人心；同时也印证民族法制建设步入一个新的台阶。至于现实生活中存在着自治地方经济文化落后于非自治地方的现实，并不足以说明民族区域自治总体制度不好，关键是民族区域自治制度的政治资源未得到充分有效的挖掘利用。民族区域自治是解决民族问题的有效制度载体，是开启民族向心共筑繁荣和谐的理想锁钥，是铸就民族凝聚力从而度量一个国家综合国力强弱的敏感标识器。推动各民族共同团结进步，实现各民族共同繁荣发展，不仅是个经济问题，而且是个政治问题，既是少数民族和民族地区人民群众的迫切要求，也是我国社会主义民族政策的出发点和归宿。
多民族国家实现共存共荣，有效的制度选择固然关键，但究其根本，最终的实现途径仍为经济发展问题。这是核心，是物质基础，是其他问题解决的前提。如此演绎，若用数学语言描述社会问题，亦不难发现：经济发展问题是政治问题的“解”，带有根本性。反向推证，政治问题却亦不无例外地成为经济发展问题的“函数”。不过社会实践过程经久不衰的因果互动，也屡屡使这种关系以逻辑上的“双程”性质，被固化在社会整体律动不断相互作用的动态过程之中。
参考文献：
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[6]杨庆毓.民族区域自治制度与西部少数民族的跨越式发展[J].中共浙江省委党校学报，2005，（2）.
[7]王龙国，成永红.我国民族区域自治的政治学分析[J].长春市委党校学报，2007，（2）.