[摘要]提高农村公共服务供给水平、提高农村基层治理水平是目前农村工作的两个重点。成都以民生带动民主、民主保障民生为特点的村级公共服务和社会管理改革有机地将这两个重点结合起来，通过政府制度化的专项资金投入，不仅撬动起更多的社会资金改善村庄的民生，而且在资金的使用过程中强化了民主学习，收到民主与民生互促双赢的效果。成都的实践给基层治理和村级公共服务的完善带来诸多启示。
[关键词]基层社会管理；村级公共服务；自治；成都实践
[中图分类号]C916.1 [文献标识码]A [文章编号]1000-4769(2012)01-0010-07
社会管理和公共服务是两个密不可分的概念，尤其是从现代社会管理理念的多元主体及公共服务供给的多元模式来看，二者的内涵高度重合。就村级层面而言，两者的关系可以概括为，以新型社会管理的理念来提供村级公共服务，同时在提供村级公共服务的过程中，使新型社会管理的理念在农村扎根发芽开花结果。简言之，通过二者间的良性互动，达到双赢的效果。
十六届四中全会从加强党的执政能力建设的高度，提出建立健全“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。这种管理格局的提出是以中国特有的方式，表达了社会管理主体的多元化，即由国家力量与社会力量，公共部门与私人部门，政府、社会组织与公民。共同治理一个社会。从村级社会管理的角度来看，就是确立村级社会管理的主体、对象、方式，回答“谁来管”、“管什么”、“如何管”的问题。
成都在2003年正式启动城乡一体化时，就将完善农村基层公共服务和社会管理作为城乡统筹、“四位一体”科学发展总体战略的重要内容，2008年11月，成都市委、市政府出台了《关于深化城乡统筹进一步提高村级公共服务和社会管理水平的意见(试行)》(成委发[2008]37号)，并于2009年在各区(市)县全面推行村级公共服务和社会管理改革工作。成都将村级公共服务项目运作与村级治理结构的建立及治理机制的完善有机结合，探索出一条以民主决策保障民生事业顺利推进，以民生事业推动民主参与机制不断完善的良性互动路径，实现了自上而下的赋权与自下而上的民主参与相结合的制度创新，对我国推进农村社会发展、推进城乡基本公共服务均等化有重要的借鉴作用。
本文拟以成都市开展村级公共服务与社会管理创新两年多来的实践为观照，对村级公共服务和社会管理改革从基本做法、突出特点、实施成效、借鉴价值、存在问题等方面进行总结与分析，为这项制度的完善提出意见与建议，为这项创新政策的推广与运用提出可资借鉴的参考。
一、基层社会管理、自治、民生间的关系梳理
“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局，解决了我国社会管理发展的方向问题，是一种社会管理及公共事务由政府、非营利组织(第三部门)、公民、家庭、社区、企业等主体共同参与治理的新思路。而治理既是一个公众参与的过程，也是一个公共服务供给的过程。Ⅲ换言之，社会管理应该是体现服务职能的治理，重点要抓好民主参与和公共服务供给。
社会管理的格局定位给基层社会管理工作指明了方向。基层社会管理，特别是农村基层社会管理，一是要抓好村民自治，二是要抓好民生服务。
村民自治是我国农村治理的基本制度，民主选举、民主决策、民主管理和民主监督是其主要内容和具体要求。然而，“民主决策”和“民主监督”目前仍是村民自治中的薄弱环节。作为村级主要决策机构的村民会议和村民代表大会运行机会较少，村民对决策过程的知晓程度较低。村干部兼任村务公开小组和民主理财小组成员，同体监督问题突出，群众对村干部工作不了解，对村里事务不明白。对村财务管理不清楚。显然，现行的村级治理机制已经难以适应以体现民主、注重民生为主要特征的社会管理格局的发展要求。有必要建立以农村参与式民主为主要特征，充分调动农民主动性、积极性，真正发挥农民主人公地位的新型村级治理机制。这是各地近年来探索村民自治创新的共同亮点。成都的实践也有体现，构建起了党组织领导下、村民(代表)会议或议事会决策、村委会执行、其他经济社会组织广泛参与的，充满生机和活力的村级治理机制。
民生服务是各级政府的职能重心，政府的根本责任就是为公民提供有效的公共服务，社会管理的最终落脚点也在于为社会和公众提供服务。然而，农村公共服务的供给总量仍然不足、供给模式效率仍然不高。长期以来，在村级公共品的供给上，我国实行城市偏向型城乡非均衡供给策略，突出表现为政府提供的公共品大多涉及城市居民，而农村公共品的供给主要由农民负担。在供给格局上，总体而言，没有改变“国家单方供给”公共服务的漠式。显然，村级公共服务供给现状难以满足公共需求全面快速增长的发展趋势。亟须加大财政投入，并建立起政府、市场、社会、农民等多主体参与的供给机制，走出公共服务投入资金不足、供给效率低下的困境。
综上，村民自治的关键在于调动起村民参与村务的积极性，落实群众对村务的民主决策、民主管理和民主监督；而民生服务的关键则在于服务供给的充足有效，将多元治理的理念渗透于公共产品、公共服务的供给过程中。
那么如何调动村民参与的积极性，如何确保服务供给的充足有效?统筹考虑村民自治和民生服务无疑更有利于促进二者各自的发展。从村民自治与民生服务互动的角度来看，民主决策、民主管理和民主监督都需要一个对象，比如公共服务。通过对公共服务项目的决策、管理、监督，民主有的放矢、得以实践，群众自主意识、自治意识就会逐渐增强，参与村级事务管理的积极性就会逐渐提高；反过来，因为公共服务项目是在民主实践中实施的，作为农村公共服务直接受益主体的农民表达出了对公共产品、公共服务的真实偏好，以“自下而上”的需求主导型供给突破了“自上而下”的政绩需求型供给，促进了公共产品、公共服务供给效率的提高。
可见，基层社会管理、自治、民生之间存在必然的逻辑关联。而成都村级公共服务和社会管理改革就是对基层社会管理的一次创新实践，是彰显民生与自治互促共赢的一次大胆尝试。
二、实践基层社会管理创新的成都村级公共服务改革
2008年底，成都市委、市政府出台了《关于深化城乡统筹进一步提高村级公共服务和社会管理水平的意见(试行)》(成委发[2008]37号)，2009年正式在各区(市)县推开。此次改革主要体现在五大机制的创新，即分类供给机制、经费保障机制、民主管理机制、设施统筹建设机制、人才队伍建设机制。其中，最为核心的是分类供给机制、经费保障机制和民主管理机制，明确了村级公共服务的供给格局是“一主多元”，需要“财政下乡”的供给保障，并以“农民做主”的方式来提高供给效率。
1 分类供给机制。成都市将村级公共服务和社会管理分为文体、教育、医疗卫生、就业和社会保障、农村基础设施和环境建设、农业生产服务、社会管理7大类59