摘要：19世纪末期，美国从传统农业社会向现代工业社会快速转变、经济迅猛发展，同时也存在着核心价值观破碎残缺、社会道德水平急剧下降以及腐败问题严重等现象。几乎无处不在的腐败极大地破坏了正常的社会秩序，如果任其滋生蔓延就会动摇国家的根本。因此，美国针对腐败问题高发的思想和制度根源，采取一系列有力的应对措施并取得了显著成效，虽然并未彻底消除腐败现象，但时至今日美国已成为世界公认的腐败现象较少的国家之一。
关键词：美国；19世纪末期；腐败问题；应对措施
中图分类号：D523 文献标识码：A 文章编号：1008－7168(2011)05－0098－05
腐败是一个相当古老而且复杂的概念，具有很多种含义，本文所涉及的内容仅限于政治生活领域中的腐败。在当代，绝大多数学者或组织都把涉及政治生活领域的腐败解释为不正当地利用公共权力或公共资源去获得个人利益。英国历史学家、理论政治家阿克顿曾说过：“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败”；我国学者王沪宁把腐败解释为“公共权力的非公共运用”；《联合国发展纲要》对腐败的规定是：“为了私利而滥用公共权力、职位和权威”。腐败总是与权力联系在一起，在经历了腐败所带来的惨痛代价之后，各个国家都对于如何制约公共权力从而有效遏制腐败，进行了长期的探索和尝试。19世纪末期的美国正处于腐败高发的阶段，经过长期不懈的努力，美国最终得以将腐败控制在一个低发水平。
一、19世纪末期美国的腐败问题
1787年，美国在联邦宪法中确立了“三权分立”的政治制度，由国会、总统和联邦法院分别执掌立法权、行政权和司法权，三项权力之间相互独立、相互监督、相互制约。“三权分立”从国家的制度架构上对权力进行了分解和制约，实行这一制度的初衷也正是为了避免权力被滥用和防止腐败，但是19世纪末期美国的腐败问题却仍然非常严重，腐败已经深度侵蚀了立法、行政和司法等国家权力系统。
谈及美国这一时期的腐败问题，不能不提到“政治机器”和“城市老板”这两个概念。所谓的“政治机器”是指那些通过向选民提供工作机会等方式来掌握大量选票，控制着当地政治及行政资源的地方政党组织；而“城市老板”则是指那些掌控着“政治机器”的职业政客。美国从内战结束直至20世纪30年代，全国各大小城市的政治基本上都被“政治机器”以及城市老板所把持，腐败现象和这种畸形的政治生活模式有着紧密的联系。
(一)立法腐败。19世纪末期美国的立法腐败，可以说是一种典型的集团型腐败，即一些利益集团通过收买立法机构及其工作人员，来制定一些明显有利于该利益集团的法律法规，或者使得该利益集团所实施的不正当或非法行为合法化，或者使该集团在激烈的竞争中获得商业机会。处于国家权力体系顶层的立法机构蜕变为利益集团谋取私利的工具。城市老板及其所在的“政治机器”利用所拥有的选票资源操纵议员选举，进而把持地方议会，直接实施腐败行为或为实施贪腐行为大开方便之门。例如19世纪70年代，处于纽约州城市老板特威德绝对控制之下的纽约州议会，仅1867年通过的有关该州城市的立法，就超过了英国在此前30年中的立法总和。当不同的利益集团在立法法案上发生争执时，立法机构甚至还要千方百计去协调这些利益集团之间的利益冲突，使得某些法律法规迟迟难以制定颁布，或者立法法案被当做商品一样进行竞价拍卖。19世纪末期，美国铁路巨头范德比尔特与富商古尔德为争夺厄利铁路公司的控股权导致了一场立法危机。由于双方都和立法机构有着密切的关系，最后纽约州参议院和众议院无奈之下决定公开拍卖该项铁路控制权的立法法案，在古尔德支付给立法机构高价后，代表其利益的议案被通过并写入该州法律。
(二)行政腐败。19世纪末期，随着美国经济的高速增长和行政管理权限的不断扩大，行政权力干涉具体经济活动的程度日益趋深，各级政府权力寻租成风，不少腐败丑闻甚至直指白宫。一是“政治机器”主宰地方政治，肆行腐败。美国各个城市的“政治机器”及其老板的腐败程度令人瞠目结舌。据统计，以纽约市老板特威德为首的特威德帮总共操纵分配了纽约市大约4万个政府职位，并趁机收受了大量贿赂；特威德主持建造的政府办公大楼，40张椅子和3张桌子便折价17.9万美元，从而巨额的政府资金落入了特威德囊中。二是公职人员利用职务便利，收受贿赂。19世纪末期美国经济的繁荣，也导致市场竞争日益激烈。一些企业为了换取政策上的支持或减少行政权力的不当干预，以及为了获得商业机会牟取巨额经济利益，便向公职人员大肆行贿。在公共产品采购、公共服务提供和公共项目承建等领域，腐败现象层出不穷。例如公职人员收取贿赂后违规向企业出让特许经营权或违法出租自然资源的开采权、指定由特定企业垄断城市贫困居民救济物资的供应权等。三是公职人员在政、企间轮流任职或利用内部信息进行牟利。当时美国一些政府部门的公职人员在离职后很快就又到企业任职，在企业工作一段时期后可能又再次回到行政机构工作，这种情况被称为“旋转门”现象。公职人员在权力机构和企业之间流动，很容易导致企业和公职人员相互勾结发生腐败行为，至少这些公职人员很可能会利用手中掌握的行政权力给曾经任职的企业提供便利或予以支持。此外，19世纪末期美国各种经济发展项目的密集上马以及西部开发进程的加快，使得一些公职人员利用工作中掌握的内部信息大肆进行牟利活动。例如公职人员在城市建设中预先知悉房屋拆迁、道路铺设等信息后，便提前廉价买入附近地皮，在建设项目启动、地皮价值攀升后再高价售出获取巨额收益。
(三)司法腐败。19世纪末期的美国，司法机构及大量的司法工作人员也沉溺在金钱和权力的泥沼里，司法系统腐败案件频繁发生。首先，在美国，警察承担着治安、刑事侦查、狱政、交通等工作职责，一方面警察在工作中具有极大的自由裁量权，另一方面相关部门对警察队伍却缺乏必要的监管，所以腐败成为当时美国警察部门非常严重的问题。其次，法院作为维护社会公平正义的最后一道防线也沦为了腐败的重灾区，在权力和金钱的威逼利诱之下，许多法官主动或被迫地成为一些利益集团的帮凶或傀儡，而不再是社会公平正义的守护者。因此，政治势力或大型企业通过影响或操纵各州、县法院法官的选任，或者直接行贿法官、陪审团成员来干涉甚至操纵审判的事件屡屡发生。最后，承担着法律监督职责的检察机关，由于城市老板牢牢控制着各城市地方检察长的任命权，地方检察长对城市老板惟命是从，加之其自身也可能牵涉腐败，所以检察机关很难有效发挥对腐败行为的监督作用。
总之，19世纪末期的美国，公职人员以权谋私、贪污受贿等腐败行为十分普遍，腐败已经成为渗透到社会生活方方面面的严重社会问题。
二、19世纪末期美国腐败现象高发的历史背景和原因
16世纪中叶，英国有大批的清教徒陆续迁徙到了北美殖民地生活，“当年这些殖民者逃离欧洲专制者统治的政治和宗教压迫，来到北美这片荒芜的土地，就是为了要建立一个没有腐败和专制统治的社会”。这些清教徒的到来，对北美殖民地的社会生活产生了深远的影响，也奠定了未来早期美国社会主流文化和价值观的基础。清教主义要求人们虔敬、谦卑、严肃、诚实、勤勉和节俭，这些后来都成为了早期美国社会主流价值观的内容，人们也因此尊崇道德，把担任公职、服务民众看作是公民的责任，而不是个人上升或谋利的手段。同时，早期美国社会成员的构成比较复杂，既有从欧洲国家移民于此的受过良好教育的“绅士阶级”，也有原著民印第安人以及被贩奴到此的黑人，当时流行的一种观点是：绅士阶级具有比其他人更高的道德水准和管理素质，应当由那些代表贵族阶级的、具有优良素质的人来进行统治，即政府应当由那些拥有财富和地位的人来管理。因为他们不仅在政府的形式和过程方面有既得利益，而且有天然的倾向以自己的诚实和正直来从事这项工作。所以在美国独立后的早期，国家权力机构的多数公职人员的家庭环境较为优越，他们也都接受过良好的教育，上层社会的整体道德水平较高，腐败很少发生。1829年，安德鲁·杰克逊作为美国历史上第一位平民出身的总统，坚决反对以东部贵族为代表的精英政治，创立了美国许多新型的政治制度，使得美国由精英政治过渡至大众政治。其中，安德鲁·杰克逊政府在对公职人员的任命上实行了政治分赃制，即获得大选胜利的政党候选人作为报偿把政府官职分配给那些帮助其在选举中获胜的人，而不论他们的品德和能力如何。分赃制的施行结束了美国社会一直以来由绅士阶级对公共职位的垄断，为各个阶层的美国公民提供了轮流担任公职的机会。但是分赃制不问其是否胜任的做法，很容易导致公职人员轻则人浮于事、玩忽职守，重则贪污腐败。美国在1865年南北战争结束之后经济迅猛发展，开始了大规模的工业化和城市化进程，与此同时，大批移民来到美国又涌入了城市。迫于生计和出于急切融入美国社会的需要，这些迁居城市的新移民对公共权力关注更多的是能否给自己带来实际利益，而对法律的遵守和执行以及对公职人员的道德操守等并不太在意。新移民效忠那些代表自身利益或能够给自己带来实惠的某个人，高于效忠那些抽象的法律条文和道德准则。因此，各个政党大肆利用分赃制，通过帮助新移民安排工作等方式收买选票，这些新移民则把政党政治和分配获得的公职看作是跻身上层社会和获取更多收入的手段。随着获得公职的移民人数快速攀升，公职人员道德水平低下、责任意识淡薄、贪污贿赂严重等问题日益凸显。对此，法国社会学家托克维尔在其著作《论美国的民主》中分析到：那些民主国家中贫困的公职人员对金钱的欲望大大高于那些实行贵族政府中的公职人员，因此前者发生腐败行为的概率也远远高于后者。
除了政党分赃制以及移民总数大幅度上升之外，导致美国腐败现象大量出现的重要因素还有：
(一)法律不完善，对权力的监督不足。首先，与19世纪末美国腐败问题日益严重形成巨大反差的是，这一时期与反腐败相关的法律法规仍旧处于空白或相对滞后的状态。即使是已经制定颁布了的法律条文，也存在着对腐败行为的认定标准缺乏具体的解释或规定、或者对腐败行为设置的惩治条款不够严厉等问题，这就加大了公职人员实施腐败并逃避惩处的可能性。其次，当时美国主要依靠公职人员的道德自律来保证廉洁，而且检察机关等为数不多的几个反腐败机构普遍工作效率低下甚至自身也涉及腐败，无法充分发挥监督制约作用。最后，由于权力机构的工作信息不公开、不透明，使得社会大众无法有效行使知情权和监督权，加之当时绝大部分新闻媒体都依赖于各个政党的财政支持，难以作为社会监督的主体独立自主地来对权力机构和公职人员的腐败行为进行有效监督，因此未能形成全社会共同参与的权力监督体系。
(二)新旧制度并行或制度缺位导致“合法腐败”。新旧制度并行是指在同一个社会形态里针对同一事项同时存在着新旧两种制度，旧的制度表面上不再具备正式地位，甚至为新的制度所否定，但是这些与新制度的要求相冲突甚至截然相反的旧制度仍然在日常生活中发挥着巨大的作用，新制度在社会生活中甚至常常让位于旧制度。当人们执行新制度，却又不得不遵循旧制度时，制度夹缝中的腐败现象就可能滋生。19世纪末的美国以非常快的速度从一个农业国转变成为工业国，但是与其社会发展相适应的各项制度没有随即建立起来，使得一些明显不合乎社会常规或者侵害了国家和公民合法权益的行为无法得到及时有效地规制。此外，针对公职人员的任用选拔、财产管理、离职审计等制度也都处于空白状态，无法对公职人员进行全程式的有效监管，出现了公职人员进行“合法腐败”的现象。所谓“合法腐败”，是指那些由公职人员实施的，虽然违背了道德准则的要求或者对非己合法利益造成了损害，但是由于现行相关法律处于空白或缺少具体裁定标准而无法对其进行有效管控的腐败行为。政党分赃制、前文所述的“旋转门”现象以及利用内部信息牟利等都极易导致“合法腐败”。
(三)道德水平急剧下滑，整个社会物欲横流。19世纪末期，随着美国社会形态的变化，人们的价值观和行为方式也在进行着调整或重建。在新的价值观形成过程中，由于美国并没有在全社会对积极健康的价值观念进行持续不断地扶持和巩固，导致出现了价值观的真空状态。人们疯狂追逐财富，醉心于投机、谋求一夜暴富以及奢侈享乐，道德的败坏对美国社会生活的各个方面都产生了极其恶劣的影响，“几乎在所有的地方，旧道德标准都被破坏了，对于许多人来说，正派似乎离开了公共生活”。同样，既是社会经济人又掌握着公共权力的公职人员的道德水平的下降，使得他们在面对金钱和物质利益的诱惑时，往往经受不住考验，惟利是图，不惜损害公众的利益去谋取个人利益。此外，更为严重的是当时美国普通民众对公职人员的腐败行为持一种认可、适应和主动模仿的态度，这种情况如果不及时遏止，腐败问题将会越来越难以解决。
综上所述，19世纪末期美国严重的腐败问题是社会转型期间外部环境和个人内在因素交织作用下的产物，对于美国而言，如果不采取强有力的应对措施，那么腐败问题必然会严重破坏社会正常秩序，激化社会矛盾，甚至危及统治基础。
三、19世纪末期以来美国应对腐败的措施
(一)建立健全法律体系，规范公共权力运行。从19世纪末期开始，美国就有针对性地制定颁布了一系列法律法规来对腐败行为进行惩治和预防。一是关于打击腐败犯罪的刑事立法。如《美国法典》(第18篇)“罪行和刑事诉讼”明确了公职人员和公职行为的范围以及行贿的内容；美国各州的刑法对腐败犯罪的认定、相应刑罚及执行作了详细的规定。二是关于公职人员管理的立法。
美国国会于1883年制定的《彭德尔顿文官法》废止了分赃制，规定公职人员通过公开考试择优录用，其任用、晋升的依据是其德才表现；1978年制定的《政府道德法》确立了“旋转门”规则，即禁止一定级别以上的公职人员在离职后以个人的名义同其曾工作过的政府机构签订合同，禁止他们在离职后一年内为任何事由游说其曾工作过的政府机构；1989年制定的《政府道德改革法》统一了立法、行政、司法三个权力系统的道德标准，该法又在《政府道德法》的基础上对公职人员的财产申报制度做出了进一步的详细规定，形成了一套较完善的财产申报制度。三是关于公共权力运行透明化的立法。只有将公权力的运行置于全社会的共同监督之下，才能减少腐败的发生。美国1946年制定的《行政程序法》明确规定了标准的行政程序；1966年和1976年分别制定的《信息披露法》和《阳光下的政府法》赋予了美国公民最大限度的知情权，规定了政府官员最小程度的隐私权。四是关于防止选举腐败的立法。各个利益集团通过金钱来影响或操纵选举极大地助长了美国政治的腐败，为此，美国国会通过了一系列相应的立法来予以规制。1910年颁布的《联邦反腐败行为法》要求竞选人员必须公开选举经费的来源；1925年制定的《联邦反贪污实践法》禁止公职人员违法募集选举资金，有效地减少了富人控制选举的机会；1939年制定的《哈奇法》首次对个人为候选人捐款的数额加以限制；1943年制定的《史密斯一康纳利法》和1947年制定的《塔夫特一哈特利法》则禁止工会为选举捐款；1971年制定的《联邦选举竞选法》是一个较为全面的规范选举款项筹集的法律，对资金实力雄厚的候选人的选举款项筹集、选举款来源申报等事项提出了更为严格的要求。从总体上看，19世纪末期至今，美国制定的反腐败法律法规多是在腐败案件发生后制定的，因而具有较强的针对性，能够较为有效地惩治腐败犯罪和预防类似的腐败问题再次发生。
(二)完善各项制度，形成以专业机构为主、其他职能单位为辅的多元化反腐败工作系统。首先，美国众议院设立的官员行为标准委员会、参议院设立的道德问题小型特别委员会等机构通过受理举报、举行昕证等方式来对权力机构及其工作人员进行监督。其次，检察机关作为美国直接负责查办腐败案件的机构，具有很强的独立性以及极大的办案权限。总检察长由最高执法机关——司法部的部长兼任，其任命由总统提名，参议院审议通过；全国划分为94个法区，每个法区任命一位检察长，经参议院同意后由总统任命。为了更有效地反对政治腐败，美国还于1970年设立了独立检察官制度。独立检察官的办案期限和办案经费几乎没有限制，具有独立调查并起诉任何公职人员甚至总统渎职腐败行为的权力，称得上是位高权重。直属白宫的联邦调查局(FBI)也是主要的反腐败机构，它设在各地的分支机构只受本系统总部的管辖，可以依法调查任何人的腐败行为，在打击腐败犯罪方面发挥着越来越重要的作用。美国在政府各行政机关都设立了监察长办公室，其主要工作是对行政机关及其工作人员进行监督，调查和预防有关人员的贪污、受贿和权力滥用等行为。再次，直接受总统领导的政府道德署，负责管理政府各级官员的财产申报事务和监督公职人员的行为是否符合《政府道德法》的规定；依据1921年颁布的《预算和会计法》成立的直接向国会负责的审计总署，负责对公共资金的收入、支出和使用进行监督审查，对公职人员进行离任审计。最后，从20世纪30年代起，美国陆续建立了证券交易委员会、联邦选举委员会、联邦通信委员会等介于国会和行政机关之间的独立的职能单位。这些单位奉行独立自主、专业化管理的原则，对社会生活中的相应领域进行规范管理，协助反腐败机构开展工作，防止公职人员利用职务便利实施腐败行为。
(三)加强道德教育和权力监督，预防腐败发生。受到美国四任总统重用的国会参议员保罗·道格拉斯曾提出：在治理腐败时建立一套更为深刻的道德价值观比改进行政机构更为重要。在经历了社会道德水平下降带来的一系列社会问题后，美国非常重视加强全民道德教育，对每一个社会成员从儿童时代起就进行德育培养，例如教导孩子“父母对子女负有责任，答应了的事情做不到，就要道歉；政治家以公共身份说话时不得撒谎，做错了事也要道歉；勇气、诚实和公平是好的，相反则不好”。这样一方面通过从小潜移默化地培养教育，使得那些成年后担任公职的人会把这种小时候的“模仿和条件反射”性的道德习惯转变为主动的自我约束意识，另一方面也在全社会形成了一种主动监督腐败的氛围，多数美国公民发现腐败行为后都会主动检举揭发，全民反腐成为一种非常有力的监督形式。此外，各个权力机构都设有廉政办公室来负责对公职人员进行职业道德教育，例如明确告知他们哪些行为是允许的、哪些行为是不允许的。20世纪初，美国的新闻媒体逐步脱离了政党的控制。在随后一场由社会进步力量发起的，以揭露腐败等社会丑恶现象为目的的“扒粪运动”中，人们把新闻媒体作为武器与腐败现象作斗争。例如，1906年，记者戴维·格雷厄姆·菲利普斯发表文章《参议院的叛国罪》，实名揭露美国参议院纳尔逊·奥尔德里奇等20多位参议员的腐败行为，文章发表后引起了社会公众和舆论的强烈关注，最终使得一些参议员失去了议员席位。通过独立的新闻调查、报道来揭露腐败，使得许多腐败分子受到了法律的制裁，因此新闻媒体今日在美国被公认为是与立法权、行政权和司法权并列的“第四权”，在监督公共权力运行、揭露腐败行为方面起着非常重要的作用。
四、结论
美国政治学家塞缪尔·P·亨廷顿认为：“只要我们能辩证认识腐败现象产生的本质，理性对待，并通过制度设计调动社会各种力量去治理腐败，就一定能解决并最终铲除腐败现象的根源”。面对本国19世纪末期存在的严重腐败问题，美国经过长达一个多世纪的探索和努力，依托一系列有力的反腐措施，有效遏制了腐败现象的滋生蔓延，虽然腐败现象的根源并未完全铲除，腐败犯罪在美国仍时有发生，但已不足以对社会构成严重威胁。当前，我国正处于类似美国19世纪末那样社会剧烈转型的历史时期，如同日前中纪委副书记吴玉良说的那样：“我国处在经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化这样一个社会转型期，也就是说腐败现象是处在易发、多发的阶段”。尽管中美两国的政治体制、文化背景等存在着较大差异，但是法制较为成熟的美国应对腐败的一些措施和做法，还是具有一定的启示性和借鉴性的。因此，从我国的实际出发，有选择地借鉴吸收美国反腐败措施所承载的有益经验，对我国当前的反腐败工作无疑具有非常重要的现实指导意义。