关键词：民主；效能；集中；党内民主建设
中图分类号；D2；D6 文献标识码：A 文章编号：0257－5833(2007)12－0007－04
作者简介：施雪华，北京师范大学政治学与国际关系学院教授、博士生导师(北京100875)孔凡义，中南财经政法大学人文学院讲师(湖北武汉430073)
民主和效能是衡量现代政治组织的两个基本标准。政党民主是政党成员对政党决策过程的参与程度。政党效能则是政党组织运行的效率，政党履行其功能的能力。政党组织的民主和效能是密切相关的。
民主是中国社会主义建设的核心价值，这是由宪法和政体决定的。中国共产党是中国唯一的执政党，是社会主义建设的领导力量。因此，加强和完善社会主义民主是中国共产党义不容辞的责任。作为中国政治中最重要和最强大的政治组织，中国共产党自身的民主建设是社会主义民主的关键和重要组成部分。作为中国唯一的执政党，中国共产党掌控着政府权力，其自身的民主程度是衡量社会主义民主程度的重要标准。而且，中国共产党自身的民主建设对中国的其它政治和社会力量发挥着示范作用。中国共产党不断提高和完善党内民主会对中国其他政治组织的民主建设起着积极的民主试验作用和示范效应。加强党内民主是中国共产党自我完善和发展的题中应有之义。党内民主建设可以增强党组织的内部团结，维护政党领导的权威，巩固党组织的凝聚力，使中国的民主政治进步能够在有序的、可控的政治环境下进行，从而避免因民主的极端化而走向民主的反面。正如胡锦涛同志在党的十七大报告中所说：“积极推进党内民主建设，着力增强党的团结统一。党内民主是增强党的创新活力、巩固党的团结统一的重要保证。要以扩大党内民主带动人民民主，以增进党内和谐促进社会和谐。”可见，中国共产党的党内民主建设不仅仅是中国政党民主发展的重要内容，也是整个中国民主政治进步的重要组成部分。
除了民主这个价值取向外，中国共产党的改革和完善还要坚持效能这一价值取向。也就是说，改革和完善中国共产党要注意不断提高党组织的运行效率，要提高中国共产党的执政能力。政党的存在要履行一定的功能，功能的履行要求政党具有效率和能力。中国共产党的效能取向是其民主取向的重要保证。如果中国共产党的效能低下，那么它履行宪法所赋予的职权就会受到限制，甚至影响到整个政治体制的运转。所以，我们在强调中国共产党的民主取向的同时，不能够忽略了其效能方面的建设，不能以牺牲效能来换取民主，否则民主价值也会丧失。片面地强调中国共产党的民主原则，其直接后果就是政党的运行不具有可操作性，从而政党组织运行的效率低下，政党实现其功能的能力式微，最终其民主原则也会由于政党的效能缺陷而受到伤害。当然，我们也不能片面强调中国共产党的效能取向。因为如果只是强调中国共产党的效能取向，则会要求其权力集中，这样容易产生独断的局面。最终导致中国共产党丧失政治合法性。
民主与效能的价值取向需要通过执政党内民主与集中的途径与方式来实现。然而，中国共产党的民主和集中双重取向在中国政治发展的不同阶段却有所侧重。在社会主义现代化建设的起步阶段，因为物质资源的匮乏、科学技术的落后，为了最大化地整合社会资源，充分提高政治运行的效率，中国共产党在处理民主与集中的关系上以集中为主、兼顾民主。但是，随着社会主义现代化建设事业的逐步推进，人民对政治参与的要求越来越高，这就要求中国共产党在巩固集中的同时，应该加强党内民主进而推进社会主义民主建设。
正确处理党内民主和集中的关系要从以下五个方面进行：
理念。中国共产党应该树立正确的民主理念，一方面，要把民主从神坛上请下来，明了民主的道德面纱，认识到民主不是一剂包医百病的万能药。民主只不过是发展和建设社会主义的手段，而不是政治目的。另一方面，中国共产党也要认识到民主是迄今为止人类所发现的最好的政治制度。民主对于防止腐败、树立权威、提高效能都具有积极的政治意义。在民主与集中的关系上，中国共产党要明确民主和集中并不是完全二元对立的。民主的增强并不意味着集中必然削弱，民主的削弱亦并不意味着集中必然增强。民主和集中之间不是完全此消彼长的，在一定的条件下民主和集中是相互依存的。民主意味着参与，但民主更意味着有序的参与。离开了权威、秩序和集中。民主只会转变成混乱无序、恶性竞争。民主不仅不能成为权利的保障，而且有可能成为权利的障碍，走向民主的反面。当然，民主对集中的需要并不是说为了集中就要牺牲民主，而是说党内民主建设要在民主和集中之间保持一定的张力。既需要集中来为民主成长提供有序的轨道，但又不能使集中过度膨胀而限制了党内民主的发展。正确处理民主与集中的关系，中国共产党还要把握民主的正确内涵。民主意味着多数人的统治，但是民主也意味着保护少数人的权益；要正确理解民主的广度和民主的深度之间的关系；要明确程序民主与实体民主之间的关系。两者都不可偏废。
制度。中国共产党的党内民主建设仅仅树立正确的民主理念是不够的，民主建设还需要相应的民主制度来保障。党内民主制度要保障党员有效行使监督权，首先，要进一步完善党内批评制度、民主生活会制度和民主评议党员等制度，使每一个党员都有充分的权利，可以及时地批评上级机关和领导人工作中的错误和缺点；其次，要建立健全党内举报制度，为党员行使揭发检举权提供顺畅的渠道和严密的保护措施；第三，要建立健全党内弹劾罢免制度，使党员的要求罢免权得到落实。党员群众可以通过法定程序罢免不称职的领导干部，使那些不称职的领导干部在任期内可以随时被更换。第四，切实履行委员会制。委员会制是中国共产党的基本组织和决策制度，它是党内民主的制度载体之一。“如果从产出角度评价民主，就可以看出委员会系统并不是阻碍民主前进的抗体，而是支持着民主分配的决策系统。”根据《中国共产党党章》的规定，中国共产党的决策体制是委员会制，然而在实际的政治生活中则往往实行首长负责制。针对现实中不少地方全委会的职责得不到充分履行，程度不同地存在着常委会代替全委会、书记办公会代替常委会、全委会的现象，应当主要从两方面完善党的委员会制度。一方面，要进一步发挥党的委员会全体会议的作用。关键是要完善党委决策机制，把党的委员会全体会议当作一项不可或缺的程序纳入整个决策体系和决策机制中去，实现决策的制度化、程序化。另一方面，要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则。不断完善党委内部的议事和决策机制，提高党的决策的民主化、科学化水平，使党内民主在党的领导体制中得到真正的体现。胡锦涛同志对于如何完善委员会制作出了明确的部署：“完善党的地方各级全委会、常委会工作机制，发挥全委会对重大问题的决策作用。严格实行民主集中制，健全集体领导与个人分工负责相结合的制度，反对和防止个人或少数人专断。推行地方党委讨论决定重大问题和任用重要干部票决制。建立健全中央政治局向中央委员会全体会议、地方各级党委常委会向委员会全体会议定期报告工作并接受监督的制度。”这些措施正是党内民主发展的必要条件。第五，制定具体的保护党员权利的规章和制度，建
立党员诉讼机构，切实维护每位党员应享的基本权利。《中国共产党党章》对党员的民主权利做出了具体而明确的规定。这些民主权利主要包括：参与党内日常活动的权利，例如党员对党内事务的知情权，参与权，对党的决策的讨论权、表决权，对党的工作的建议权、倡议权；维护自身政治权益的权利，如选举权，被选举权、申诉权、批评权、辩护权和意见保留权；对党组织和其他党员进行监督的权利，如对党的干部的评议权、监督权和罢免权等。但是，保障每位党员的权利，仅仅通过制度来实现是不够的。同时，还应该有配套的组织机构，尤其是要建立起相对独立的仲裁机构，来切实维护党员的诉讼权。
组织。正确处理民主和集中的关系，要求中国共产党协调好集体性激励和选择性激励之间的关系。集体性激励容易产生政党组织内部成员的“搭便车”现象，从而影响政党组织中的积极分子的主观能动性。集体性激励无法建立起政党内部的竞争机制，影响政党组织的运行和工作效率。相反，选择性激励虽然有利于提高政党组织的工作效率，但是它所导致的激烈的党内竞争势必影响到政党的内部团结。并且这种功利性的行为也会增加政党目标与个人利益的冲突，容易形成政党的寡头制结构，与政党民主背道而驰。正确处理民主和集中的关系，要求中国共产党正确处理好政党领导人行为自由和政党组织限制之间的关系。政党领导人的行为自由和组织限制的矛盾实质上是政党民主和政党效率的体现。一方面，政党作为大规模组织要高效运转，就必须赋予政党领导人一定的自主权和权威。这样才有利于政党的团结和整合。但是，如果政党领导人的自主权过高，他们就会不受党员、支持者的制约，从而游离于政党组织的控制之外。最终，政党领导人也会失去大众党员和支持者的信任，导致政党组织的解体和涣散。所以，在赋予政党领导人一定的自主的同时，又要把他的权力限制在一定范围之内。只有这样，才能兼顾到民主和效率，避免政党组织的寡头化。胡锦涛同志指出：“推广基层党组织领导班子成员由党员和群众公开推荐与上级党组织推荐相结合的办法，逐步扩大基层党组织领导班子直接选举范围，探索扩大党内基层民主多种实现形式。全党同志要坚决维护党的集中统一，自觉遵守党的政治纪律，始终同党中央保持一致，坚决维护中央权威，切实保证政令畅通。”这一论断清晰地揭示了党内民主与党内集中的辩证关系，发扬民主与遵守纪律之间的良性关系。
行为。首先，中国共产党对社会利益的表达要求民主和集中。政党接受个人和集团在社会生活中形成的，并向政治系统表达的各种利益、要求、意见和欲望，把它们归纳成为在决策时便于处理的几套可供选择的方案。为此，中国共产党必须建立信息网和信息渠道，准确接收公民和集团发出的信号。然后，政党对本党的党员或者所联系的公民的利益要求、意见进行分析、综合和过滤，进而通过各种方式和渠道向政府表达。同时，中国共产党还要密切联系群众，广泛听取群众的意见和要求，既要保证利益综合和表达的秩序性。也要确保真实反映群众的利益。一方面，中国共产党要广泛听取广大人民群众的意见；另一方面，中国共产党也要对各种社会利益表达进行筛选、综合。其次，中国共产党党组织要向广大人民群众开放，保证政治录用的民主性，同时又要坚持中国共产党的领导。政党向政治系统内的各种职务和机构(例如内阁、议会、法院以及国有企业的领导职位等)输送精英，使之获取政治职位。如果没有在选举中动员众多的选民和把自己推举到领导职位的组织，就等于没有成功的可能性。中国共产党作为中国的执政党，为政府输送精英是其承担的重要职能。中国共产党在向政府输送精英时，既要使政治录用向各个社会阶层、各个民族、各种社会组织开放，又要保证中国共产党在政治录用中的主导地位。最后，政党与利益集团最大的不同就是政党具有独特的终极目的：获得、行使和维持政权。除了控制政府和掌握政权之外，中国共产党还负有监督政府的政治功能。对于中国共产党而言，对政府的监督可以通过两种方式实现：一是体制内政党组织的监督。通过人大、政府、司法机构中的党组织，对政府的政治决策过程施加影响，二是体制外政党组织的监督。无论是对政府的控制还是对政府监督，中国共产党都既要充分听取广大党员的意见和建议，同时又要统一思想，形成共识，确保中国共产党对政府的领导和监督有序进行。
作风。从党的作风建设来看，优良的党内作风既是党内民主得到充分发扬的表现，又可促进党内民主的发展。党的三大优良作风有利于党正确处理民主和集中之间的关系。理论联系实际的作风可以抵制党内主观主义尤其是教条主义的蔓延，防止出现教条主义的思想霸权和理论专制，从而为党内民主的发展提供充分的空间。密切联系群众的作风，要求党在制定纲领、路线、方针、政策时需要民主党派和广大人民群众的参与。“民主决定于参与——即受政策影响的社会成员参与决策。”党内民主是否能够带动社会民主，一个最重要的因素就是看政党是否能够对社会利益进行充分的表达，是否能够动员人民的政治参与。这就决定了党内民主的运作体系不可能是全封闭的，必然具有开放性。这种开放性使党内民主不仅具有调整党内利益的能力，而且要有接受党外群众监督的能力。不仅要把党的工作作为党内民主生活关心的主题，而且要把群众工作、利益、意见作为党内民主关心的主题。这样，在党内民主运作中，党外的群众就成了党内民主建设和发展的监督力量和推动力量，从而促进党内民主的健康发展。批评与自我批评的充分开展是党内民主的重要表现形式，有利于培养党员的主体意识和参与意识。有利于协调党内关系，整合党内利益。有利于形成及时有效的党内监督，防止个人专断，形成民主科学的决策机制。
总之，那种认为党内民主建设中民主集中制已过时，党内民主建设就是党内民主的提升与扩展的想法和做法都是不正确的。党内民主建设并不意味着只要民主不需要集中了。因为，只有在集中原则下，党内民主建设才能有序进行，从而既发展民主又兼顾效率和秩序，保证党员进行有序的政治参与。作为一个发展中大国的执政党，如果政党组织的结构过分松散，纪律性不强，则政党组织将丧失凝聚力和战斗力。无法有力地领导人民进行艰苦复杂的现代化建设。相反地，如果政党组织的结构过于集中，则会对政党民主形成威胁，进而影响社会民主。中国共产党执政能力建设必须要对组织结构进行调整，既要效率也要兼顾民主。因此，党内民主与党内集中是相互补充、并行不悖的：党内集中是党内民主的保障，是党内民主有序发展的前提，更是可控性党内民主扩展的基础。