自全球金融危机爆发以来,世界范围内的多边外交明显比过去活跃。从20国峰会到西方八国集团与新兴经济体对话会,从金砖四国首脑会晤到中美日三边对话机制启动,这些多边外交活动吸引着人们的眼球,成为各国媒体关注的热点。当前,多边主义大行其道。多边主义盛行必将给世界格局带来深远的影响。预计,在多边主义的助推下,“多极化”和“非极化”将进一步发展,美国的唯一超级大国地位会进一步下降。但是,新的世界格局出现还需要时日,世界格局转型将是渐进式的,而不是突变式的。
金融危机助推多边主义
多边主义并不是新鲜事物。伴随着人类社会的进步,多边主义越来越有影响力,全球和区域性的国际组织越来越多。特别是冷战结束后,越来越多的国家将多边主义作为本国对外政策的取向。多边主义之所以能大行其道,主要是因为在全球化时代,各国之间的共同利益越来越多,对多边合作的需求越来越旺。
始于美国华尔街的金融海啸很快席卷全球,使得世界绝大多数国家都深受其害。在世界范围内,无论是发达国家,还是发展中国家,无论是西方资本主义国家,还是坚持走社会主义道路的国家,只要是融入了全球化大潮,都不可能独善其身。全球性的危机就需要世界各国在应对危机时协调行动,共同努力。单凭某一两个国家的力量,不可能解决问题。于是,就有了两次专门讨论如何应对金融危机的20国峰会;于是,八国集团同新兴经济体的对话会就将应对金融危机作为重要议题……
20国集团虽然早在1999年就已经成立,但是并不太引人注目。正是在全球金融危机的背景下,20国集团才活跃于国际大舞台。而且,无论是华盛顿峰会,还是伦敦峰会,发展中国家成员在20国集团中的地位明显提升。由八国集团成员国、中国、阿根廷、澳大利亚、巴西、印度、印尼、墨西哥、沙特、南非、韩国、土耳其以及欧盟所组成的20国集团,总人口占世界三分之二,经济总量占世界85%。20国加强多边合作,无疑将对世界的繁荣与和平产生巨大影响。
一直活跃于国际舞台的八国集团,越来越重视同新兴国家的协调。继2002年在加拿大举行首次八国集团与部分发展中国家对话会后,这种模式几乎被固定下来,在每次八国集团峰会期间,都会有“会外会”,即在八国集团领导人的会议之外,还有八国集团与部分发展中国家的南北对话会。虽然每次参加对话会的发展中国家数量及参加国会有所变化,但基本上都是经济发展比较快、在国际舞台上影响力比较大的国家,而且从2003年法国峰会开始,参加对话会的发展中国家几乎都包括中国、印度、巴西、南非和墨西哥这五个国家。全球金融危机爆发后,很多观察家不看好八国集团的作用和发展前景,认为它的影响力将越来越弱。然而,在南北对话会的框架下,八国集团仍然有其发挥作用的空间。
应对金融危机需要国际合作,而在合作应对金融危机的过程中,世界各国又得到启示:实际上世界各国在许多领域都存在着共同利益,都需要合作;而且,许多事情非通过合作就不能有效解决,比如应对气候变化、防止核扩散、打击恐怖主义、解决粮食问题,等等;即使国家间的利益分歧,也只有通过合作才能得以有效控制和化解,任何希图通过单边主义的方式来满足本国利益却使别国利益受损的努力,最终结果都是对解决问题不但无助,反而还会激化矛盾,使事态更加恶化。中美日三边对话机制的建立,从某种意义上说就是在全球金融危机的助推下得以实现的。中国、美国、日本作为世界最大的三个经济体,能够搁置地缘政治和意识形态上的利益矛盾,走到一起进行三边对话,对推进东亚地区的发展和稳定,必将起到重大的积极作用。
在应对金融危机的过程中,一些有着相近国情的国家,其共同利益得以突显,并开始加强协调、合作。由中国、印度、巴西、俄罗斯四国组成的“金砖四国”,继2009年3月在英国举行财长会晤后,又于6月在俄罗斯举行了首次领导人正式会晤。“金砖四国”主动加强机制化交流极其引人注目,被看成是继八国集团、20国集团等世界性组织之后,又一个对世界政治经济格局具有重大影响的新兴国际组织。
多极化面临新的历史机遇
多边主义有利于多极化的发展。实际上,多极化与多边主义是相辅相成、相互促进的。多极化的前提是多个力量中心平等共处,这与多边主义的基本精神是相吻合的。就当前乘应对金融危机东风而勃兴的多边主义来说,它为多极化发展带来了新的历史机遇。
世界政治格局多极化趋势是在二战后形成的两极格局基础上逐步发展起来的。20世纪60年代末70年代初,世界各种政治力量经过长期的较量和斗争,发生了急剧的分化和改组。战后民族独立运动兴起,第三世界作为独立的政治力量登上世界政治舞台;中国奉行独立自主的外交政策,逐渐成为国际舞台上的一支独立力量;帝国主义阵营因法国“戴高乐主义”的实施、联邦德国“新东方政策”的提出和日本奉行“多边自主外交”而出现了分化趋向;美国由于侵越战争陷入内外交困的境地,美苏争夺世界霸权的态势由过去的美攻苏守转为苏攻美守,美国霸权地位开始衰落。在此背景下,美国总统尼克松提出“五大力量中心”说,表明多极化在冷战时期已现端倪。
冷战结束后,多极与单极的较量一直是国际政治中的一条主线。美国致力于打造单极世界,但是客观现实却是形成了“一超多强”的格局。而且从总体上看,“多强”的发展态势明显好于“一超”。冷战结束初期的“多强”主要是中国、俄罗斯、欧盟和日本。这“四强”中,除了日本外,其他“三强”同美国的实力差距都在缩小。进入21世纪后,印度追赶上来,成了国际观察家眼中的“黑马”,并被列入“多强”行列。由此可见,在当今世界,中国、俄罗斯、欧盟、日本、印度是多极化的主要推手。由国际金融危机所引发的新一轮多边主义和多边外交浪潮,虽然会使包括美国在内的所有参与者都受益,但从总体上看,对“多强”更有利。
首先是新一轮多边外交有利于中国和平崛起。无论是20国集团,还是八国集团南北对话会,抑或是“金砖四国”领导人会晤和中美日三边对话机制,都少不了中国的参与。与此同时,这些多边外交活动都有利于中国进一步改善同相关国家的关系,提升国际地位。就拿中美日三边对话机制来说,肯定有利于中国改善同美国和日本的关系,同时抑制美日同盟对中国外部安全环境所造成的不利影响。此外,三边对话机制还有利于中国改善同东亚中小国家以及其他周边国家的关系。再者,三边对话机制还会促使其他大国同中国发展关系。一个国家在崛起进程中,会引起其他大国的心理失衡以及战略猜疑,这在世界历史上是常见的事情。近些年国际社会关于中国和平崛起的大讨论、一些大国和国家集团在处理对华关系上的反常举动,都表明 “中国崛起综合症”已经发挥作用。然而,美国作为唯一超级大国却率先摆脱了“中国崛起綜合症”的影响,于是才有了“利益攸关方”论、“中美同舟共济”论、“中美两国集团”论等表示美国愿意同一个崛起的中国合作的论述。三边对话机制的建立,表明日本也开始改变对华策略。美日的行为肯定会对其他大国产生示范效应。中国外部环境的改善有利于进一步崛起,而中国崛起则是多极化的重要因素。
其次是新一轮多边外交有利于日本崛起。日本身为世界第二经济强国,但在国际政治舞台上却影响力有限,这在很大程度上是因为日本在外交上缺乏独立自主性,对美国亦步亦趋。然而,日本紧跟美国,却经常遭遇美国的“越顶外交”,国家利益受到损害。尤其是近些年来,随着中美关系的发展,特别是“中美两国集团”论的出现,日本大有要被中美边缘化之感。这次全球金融危机,日本受害甚深。因此,日本积极参与各种应对金融危机的多边外交活动。特别令人关注的是,日本积极倡导、推动建立中美日三边对话机制,其主要意图就是要平衡同美国和中国的关系,使日本在中美日三角中成为真正的一个“角”,而不是被美国所覆盖的“虚角”。日本外交走向更加独立自主,构成了多极化的另一个重要因素。
最后,新一轮多边外交有利于“多强”整体崛起。国际金融危机暴露了以美元霸权为基础的美国霸权的失能,为了有效应对危机,美国不得不寻求各国的合作。各国从本国利益出发,在同美国进行合作的同时,又积极寻求同其他大国的合作,比如“金砖四国”的相互合作。特别值得一提的是,中美日建立三边对话机制还会产生“外溢效应”,刺激其他大国的双边、三边、多边合作。中美日三国的合作可谓存在战略利益矛盾的大国进行合作的典范,对其他大国间的合作,特别是三边合作,比如美俄欧、中美俄、中俄日、中俄印、中美欧等,都会起到促进作用。美国虽然也会从大国合作中受益,但“多强”从整体上受益更大。
“非极化”也是大趋势
从20世纪国际政治的变迁来看,“极”虽然一直挥之不去,但“极”外的力量却呈上升趋势,与“多极化”相伴随的,还有“非极化”趋势。所谓“非极化”,就是“极”以外的、不可能“极”的力量不断发展壮大,最终导致“极”在世界政治中的地位下降、影响减弱的过程。
在两极时代,第三世界兴起,并逐渐发展成为一股独立于两极之外的力量。当尼克松提出“五大力量中心”时,并没有将第三世界纳入进来。这是因为,第三世界虽然是一股独立的力量,却不是统一的力量,在国际舞台上不能用一个声音说话。这一点与欧盟不同。欧盟虽然有时也不能统一行动,如伊拉克战争时就分成对立两派,但毕竟在一些事务上还是能够统一的。所以说,当多极化在冷战期间初步显现时,第三世界就已经成了“非极”力量的主要载体,“非极化”也开始显现。
“非極”力量在国际舞台上大显身手,两伊战争可以算作典型事例。两伊开战,是两国的自主行为,是“一次没有超级大国直接插手下的第三世界国家之间的大规模冲突”,虽然美、苏两国都试图利用这次战争来谋取自己的利益,但它与由超级大国操纵的“代理人战争”是不同的。“非极”力量得以展示的另一事例是发生在20世纪七八十年代的三次“石油冲击”(Oil Shocks)。石油输出国组织及其成员都不属于“五大力量中心”,但是它们以石油为武器,给依赖石油进口的工业国,特别是西欧、日本这些“力量中心”造成沉重打击。中国能够取得重返联合国的成功,在很大程度上也是得益于“非极”力量。在第26届联合国大会上,支持中国,投票赞成“2758号”决议的76个国家中,有62个是亚非拉国家,即“五大力量中心”之外的国家。
冷战后,“非极”力量(即那些不可能成为极的中小国家和非国家力量)发展得更快,“非极化”更为强劲。
军事上,在“极”之外,仍然有巴基斯坦、以色列、朝鲜等国家掌握着核武器,伊朗等许多国家都拥有开发核武器的能力;“极”外国家的军费开支仍占世界的四分之一。随着全球化的推进和科学技术的传播,“极”外国家所掌握的军事资源会越来越多,军事实力相应趋于增强。特别是随着大规模杀伤性武器的扩散,中小国家会掌握越来越多威慑、反制大国军事威胁的手段,从而使大国所具有的军事力量优势难以发挥出来。
经济上,在“极”之外,既有加拿大、澳大利亚、韩国、以色列等经济发达国家和新兴工业国家,又有像巴西、墨西哥、南非、越南、印度尼西亚、阿根廷、土耳其这样的发展中大国和中等国家,更有中东、中亚等地区拥有丰富能源、资源的国家。东南亚、拉美都是经济发展较快的地区,其在世界经济总量中所占有的份额趋于上升。近些年国际投资界十分关注的“金砖四国”、“展望五国”(越南、印尼、南非、土耳其、阿根廷)、“钻石11国”(孟加拉国、埃及、印尼、伊朗、韩国、墨西哥、尼日利亚、巴基斯坦、菲律宾、土耳其、越南),除中国、俄罗斯和印度外,都不是“多极”中的成员。特别值得注意的是,“非极”力量拥有世界大部分人力资源、能源和原材料,随着国际关系民主化的推进,它们会越来越善于运用自己的资源和“权力”,从而加大它们对世界经济的影响力。有一个重要的事实非常值得注意:尽管发展中国家的发展水平很不平衡,而且有些国家长期停滞不前,但是在过去的半个多世纪中,作为整体,发展中国家的经济发展速度高于发达国家。
政治上,中小国家在国际舞台上的影响力在上升,这是不争的事实。除了“非极”的国家行为体之外,还有非国家行为体,包括国际组织(特别是没有“极”参加的国际组织,如非洲联盟、石油输出国组织、东南亚国家联盟)、跨国公司、非政府组织、各种恐怖组织和犯罪组织以及特殊的个人,如“9•11”事件中,基地组织对美国和世界所造成的影响,胜过那些“极”;金融大亨索罗斯在东南亚金融危机中的作用甚至超过许多国家行为体。
除了力量对比外,各种力量之间的关系也能反映“非极化”。当今世界,主要的冲突并不是发生在所谓的“极”之间,而是“极”与“非极”之间。冷战结束以来的几次战争(海湾战争、科索沃战争、阿富汗战争、伊拉克战争)并不是发生在“极”之间,除了科索沃战争还能找到一点大国竞争的影子(以美国为首的北约挤压俄罗斯的战略空间)之外,其他几次战争很难发现大国竞争的背景,可以说都是“非极”力量与“一超”之间的较量。目前,让美国最为头痛,对其“单极”地位构成直接挑战的并不是那些“极”,而是所谓“无赖国家”、“邪恶轴心”、“暴政前哨”和恐怖组织等“非极”力量。美国2006年发表的《四年防务评估报告》列出了美国国防战略所面对的四个优先领域和四个方面的挑战。四个优先领域是:打击恐怖主义网络;深度保卫国土安全;塑造处在战略十字路口国家的选择;防止敌对国家和非国家行为体获取或使用大规模杀伤性武器。四个方面的挑战是:非常规的挑战(如恐怖主义);毁灭性的挑战(如核扩散);扰乱性的挑战(比如某些国家掌握一些先进武器,从而使美国的传统军事优势丧失,进而扰乱其全球战略的实施)以及传统的挑战。其中传统的挑战趋于减弱,其他三种挑战趋于增强。上述的四个优先领域就是应对这三种挑战的。可见,美国所面对的安全挑战主要来自于“非极”力量,优先领域主要也是指向“非极”力量。
当今国际舞台上实际上有三股力量(“一超”、“多强”和“非极”力量)在博弈。从三股力量对比变化态势来看,“一超”趋弱,“多强”与“一超”相比趋强,但“多强”与“非极”力量相比则趋弱。三者中,“非极”力量所占的比重将越来越大,“多强”次之,“一超”再次之,最后变得“不超”。不管未来的多极世界是哪几个“极”,就总体实力而言,它们占世界总体实力的比重趋于减小,而“非极”力量则趋于增强。如果说目前的世界格局是“一超多强加其他”或“单极加多极加非极”,那么未来的世界格局则可用“多极加非极”来描述。
由应对全球金融危机所带来的新一轮多边外交也有利于“非极化”的发展。20国集团的成员,将近一半都不属于“多极”;在八国集团峰会上,南北对话会比八国领导人会晤更引人注目。美国国务卿希拉里提出“多伙伴世界”战略,显示出美国将更加重视那些中等的、很难成为“极”的新兴经济体。希拉里声称,“多伙伴世界”战略有可能使国际力量的天平“从一个多极世界向一个多伙伴世界倾斜”。可见,美国试图通过加强“一超”与“非极”的关系,来抗衡“多强”,从而使“一超”持续更长时间。但是,客观上,“多伙伴世界”战略会有利于“非极化”的发展。
世界格局转型是个渐进的过程
国际政治发展的大趋势是多极化和非极化,但这是个渐进的过程。从力量对比来看,美国的“一超”地位还会保持相当长时间,在可预见的未来,还没有哪个“多强”成员的综合实力会赶上并超过美国。
在“多强”中,最被看好的是中国。许多媒体称中国是下一个超级大国,有些中国人也对中国崛起的进程持过度乐观的态度,宣称“中国世纪”即将到来。特别是随着“中美两国集团论”的出现,在一些人的话语中,中国俨然成了“两霸”之一,世界已經重归“两极时代”。笔者以为,这些论者陷入了严重误区。且不说中国已经明确宣誓走和平发展道路,永远不称霸,而且真心地将和平发展作为一项长期的国际战略,即使在综合实力方面,中国要赶上美国还需要相当长的时间。
虽然伴随着中国经济持续30年快速增长,中国的综合实力有了大幅度提升,中国崛起及其对世界的影响成了人们热议的话题,但是,中国同美国相比,综合实力仍有相当大的差距。仅从可比的方面来看,经济上,中国的经济总量有4万亿美元,占世界9%,而美国的经济总量达13万亿美元,占世界28%;军事上,中国的军费开支为572亿美元,占世界5.2%,而美国的军费开支达5468亿美元,占世界近50%;科技上,中国的代表成果是“神七”升天,而美国的代表成果是火星探测,美国人在几十年前就已完成了探月之旅;外交上,中国奉行不结盟政策,而美国与欧盟、日本、加拿大、澳大利亚、新西兰等经济发达国家和韩国等新兴工业化国家有同盟关系;在社会制度的影响力上,目前坚持走社会主义道路的国家只有5个,除中国和越南发展较快外,朝鲜、古巴、老挝的发展状况并不值得称道,而当今世界的多数国家都实行美国所认可的西方模式的社会制度。此外,中国尚未实现完全统一,一些同中国有利益竞争的国家都有可能“打台湾牌”,包括一些小国在内的许多国家都会利用台湾问题来“欺负”中国。从国际环境来看,当一个大国处在追赶霸权国家并将其他大国甩在后面的时候,最易遭到霸权国家同其他大国的联合围堵,而霸权国家则处境相对有利。
虽然从发展态势来看,中国同美国的差距会不断缩小,而且这个进程不可逆转,但是追赶的过程绝不会是短期的。美国从成为世界第一经济大国到成为综合实力第一强国,用了半个世纪的时间。中国即使按照过去30年的发展速度,在经济总量上超过美国,也还需要几十年时间,而在科技、军事等方面则需要更长的时间。
如果再考察一下美国“一超”独霸地位的衰落,可以发现,这个衰落不会是急风骤雨式的,与苏联霸权衰落的轨迹会大不相同。目前人们议论的美国衰落,主要体现在软实力下降。实际上,美国仍然保有相当强的经济、军事、科技等硬实力。即便是软实力,也并未丧失殆尽,受损的部分也有恢复的可能。
美国超强的军事实力,接近世界一半的军费开支,是其他任何大国在短期内难以超越的。美国的科技实力更是令其他大国望尘莫及,而且领先的科技水平很有可能使美国经济找到新的增长点,比如新能源和环保领域。信息产业曾经给美国经济带来10多年的繁荣,使美国稳坐世界第一经济大国的宝座。新的经济增长点至少会延迟美国第一经济大国地位被取代的进程。
一般来说,软实力主要由三部分构成:文化、外交政策与制度及价值观的影响力。实际上,导致美国衰落的主要是外交政策,即布什政府奉行的带有浓厚单边主义和黩武主义色彩的外交政策损害了美国的国际形象,也导致美国国内的政治分裂。此外,美国在世界推进民主政策的失利,以及布什家族长期掌控白宫,使美国民主制度的信誉在一定程度上受损。至于美国文化在世界的影响力,并无明显变化。但这两部分受损害的软实力,都有可能因奥巴马上台而恢复。
美国各界对2008年总统选举的政治意义给予高度评价。一位美国国务院官员在选举结果揭晓后称,这次选举是“民主的胜利”。此前他担心,有雄厚民意基础的奥巴马如果败选,就真的表明,美国民主制度快要完蛋了。美国前国家安全事务助理布热津斯基在大选后接受本人采访时说,美国的民主制度确实有许多弊端,但是却在不断改进,这次选举确实使美国民主制度在人民心目中的形象改善了一些。有观察家称,这次选举再次证明,美国民主制度是一种能够使人才不拘一格涌现出来的有效机制。而人才是一个国家能否保持活力或者从衰落中重振的关键因素。
奥巴马打着“变革”的旗帜赢得大选,在就职演说中,他承诺要摈弃布什政府给美国软实力造成损害的对外政策。国务卿希拉里在审议其国务卿任命的国会听证会上提出要实行“巧实力外交”。尽管分析家对奥巴马政府在多大程度上能够“变革”美国外交,恢复软实力,重建“巧实力”,还存有疑虑,但至少在方向上,奥巴马政府的外交不会继续使美国的软实力受损。奥巴马政府已经执政过半载,其民意支持率仍居高不下,开历史先河,说明美国民众对奥巴马政府的“新政”还是认可的。
如果回顾历史,可以看出,美国不乏从衰落中复兴的先例。最近的一次就是越南战争,也是由于外交政策的失误,导致美国的国际形象受损,软实力下降,国内政治分裂。然而,经过尼克松时期的战略收缩和政策调整,仅仅10多年后,到里根时期,美国就恢复了元气。
总之,国际金融危机为世界格局变化带来巨大推动力,多极化和非极化趋势进一步发展。但是,美国的“一超”地位在相当长时间内还无可替代,新的世界格局出现还需时日,而且世界格局的转型也不会是突变式的,而是渐进的过程,这与二战后两极格局出现和冷战后“一超多强”格局出现有着显著的区别。
(作者系中共中央党校国际战略研究所
副所长、教授、博士生导师)
(责任编辑:李瑞蔚)