当前中国乡镇公务员行政道德建设路径包括:行政道德教育培训与政府组织文化建设，行政道德法制化和制度化建设，行政道德建设中的农民参与和信任合作机制的建构，和谐社会与乡村文化的整体性建设。四条路径相互配合，将共同把乡镇公务员行政道德体系重新建构起来。
[关键词]乡镇公务员：行政道德：道德建设
[中图分类号]D035.5 [文献标识码]A [文章编号]1004-518X(2011)05-0166-05
方 军(1972—)，男，安徽财经大学行政管理系副教授，复旦大学公共管理博士后，硕士生导师，主要研究方向为行政管理与伦理学：汪 雷(1963—)，男，安徽财经大学三农问题研究所所长，教授，硕士生导师，主要研究方向为公共服务理论。(安徽蚌埠 233041)
本文为安徽省哲学社会科学规划项目“转型期安徽农村行政伦理研究”(项目编号:AHSK07-08D19)的阶段性成果。
乡镇公务员群体作为国家公务员系统的一部分，其地位日益受到人们的重视。乡镇公务员作为新农村建设的管理者和引导者，其自身建设也是新农村建设的重要组成部分。在改造农民的同时，首先应该改造自己，让自己各个方面的素质都提升起来。在乡镇公务员行政道德建设上，我们应从国情和农村政治实际出发，既要借鉴中国历代行政道德建设经验，也要吸收现代其他国家行政道德建设先进经验，批判继承，综合创新，在系统研究行政道德建设规律的基础上，走出一条有中国特色的乡镇公务员行政道德建设之路。
一、加强行政道德教育培训与政府组织文化建设
乡镇公务员代表国家直接面向农民，是国家政策在农村地区直接而具体的实施者。乡镇干部队伍也是最优秀的干部队伍之一，虽然存在这样那样的问题，但乡镇干部绝对是国家的宝贵财富。为了让这批优秀的人才能最大可能地发挥其应有作用，给予其应有的地位与尊重，并且使他们在行政活动中尽可能少地出现行政道德失范现象，对他们进行行政道德培训和教育是较好的路径之一。道德教育不仅对提高公务员的道德认知水平、道德思考能力以及道德判断准度有着巨大的作用，而且有助于其形成良好的道德人格。作为行政人员，除了应该接受作为一个公民的基本教育外，还更应接受特殊的关于行政管理的职业道德的教育。
鉴于此，我们就应该在教育的内容和方法上探索出一条适合乡镇公务员的行政道德教育模式。在教育内容上，要尽量设置适合时代发展要求和地域政治特点的教育内容。不但要强化行政管理人员执政为民的宗旨观，树立正确的世界观、人生观、价值观、权力观和诚信观，而且要强化其在社会化过程中形成的适合民主社会体系的公民品德。同时，还要让乡镇公务员接受关于如何看待、分析和处理行政管理工作中遇到的伦理问题的教育，让他们掌握一些伦理道德上的实用技巧，养成一种道德直觉，以便在类似的处境中运用这些直觉判断和分析能力[1](P441)。在教育方式或方法上，也最好是采取显性教育与隐性教育相结合、外部灌输与自我修养相结合、树立模范与自我批评相结合的方式，变权威式压服式教育为理性式自主式教育，创新道德知识开发方法，注重以理说事、以情动人。在培训中多采用录像、角色扮演、领导示范和案例分析的方式，如案例分析的方式，按照库珀的说法，不但可以使每位管理者通过活生生的案例身临其境地感受伦理问题，而且可以激活道德想象力，引发伦理道德思考，学习建立价值秩序，这样就可以在真实的伦理困境中做到既不自暴自弃，也不唐突鲁莽[2]。乡镇公务员行政道德的培训机构可以是多元的，既可以是各级党校、行政学院、大专院校，也可以是各级社科研究机构、第三部门或NGO组织。社会和公众也是行政管理人员的教育者，每个善于学习的行政管理人员，都能找到接受其职业道德教育的课堂。通过学习，可以促使公务员个体形成良好的行政道德人格。
组织文化是组织运行的根本，是组织中的工作人员的精神家园，它是由一系列的信念、态度、价值、认知所构成，组织文化实际上也是组织中大部分成员所共同分享的、对周围的人和事物的假定和判断的总和[3](P61-63)。优秀组织文化不仅可以为其成员提供一种归属感、身份感，激发他们为更有品位的远大目标而奋斗：而且还有助于社会制度的稳定，它本身具有约束机能，可以把组织成员团结起来，并指引和塑造其态度和行为。
乡镇政府独特的地域环境使得在其中工作的行政人员必将受到影响，这里的环境不仅仅指自然环境，更是指人文环境。中国虽已经历了一百多年的现代化运动，而传统文化的血脉却一刻也未曾断裂过。这种文化的影响力在广大的乡村社会表现得特别突出，乡镇政府组织文化建设要想取得较为完满的结果，就不得不重视这种文化的存在和影响。从基层来看，中国社会是乡土性的，虽然我们在乡土社会中所养成的生活方式或文化观念存在种种不足，但从整个民族的精神文化根基来看，这种由乡土社会而生的乡土文化却一刻也没有失去其存在的价值和意义。在当前三农问题的研究中，关于中国农村社会的乡土性的认识已基本达成共识，对乡土文化的尊重，对乡土秩序的遵循，以及对乡土生活的认同，都是我们观察农村社会及其政治的重要思维取向。伦理道德体系的健全与成熟向来是中国传统文化的特征，乡镇政府组织深处于保存较为完整的传统伦理道德的乡土社会，其自身文化建设也无不具有这种特点，组织文化建设也就更应该珍惜并承继这个传统文化的优秀遗产。
二、加强乡镇公务员行政道德法制化和制度化建设
道德制度化和法制化建设是道德建设的必要途径和手段，但制度的建设也还要兼有伦理道德的关怀，也就是说伦理道德的制度化法制化和制度法制的道德化伦理化是互动的建设过程，是一个双向的互惠关怀。强调行政道德的制度化和法制化建设，目的就是充分发挥各项制度对行政主体道德行为的引导和示范作用，用制度和法制去强化行政人员的职业信念和道德责任感。波普尔认为:“我们渴望得到好的统治者，但历史的经验向我们表明，我们不可能找到这样的人。正因为这样，设计甚至使坏的统治者也不会造成太大损失的制度是十分重要了。”[4](P491)邓小平也不止一次强调，我们过去发生的各种错误固然与某些领导人的思想作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。鉴于此，我们认为需要从以下几个方面入手，具体来进行乡镇公务员行政道德制度化法制化的建设。
首先是行政道德法制化的建设。我国目前还没有统一的公务员行政道德规范，也没有专门的公务员行政道德或行政伦理法，这与国内外新形势的发展很不适应，世界的潮流和中国改革开放的实践都在指向一个迫切的需求，那就是我们应该以《中华人民共和国公务员法》的实施为契机，加快公务员行政道德法制化建设步伐，以此全面提升各个层次各个类别公务员的能力和素质。
其次是完善乡镇公务员行政道德监督体系。乡镇行政人员良好行政道德的形成需要有公正健全的舆论环境和系统的监督体系。建立系统的监督体系是道德制度化的应有之义，当前我国已初步形成了由党内监督、政府机构监督、群众监督和舆论监督等组成的较为完善的监督体系，但各监督方式之间的配合还不够紧密，整体监督的合力效能还没有显现出来，内部监督和外部监督很难发挥各自应有的作用，还需要在如下几个方面进行更为细致的工作。一是设立职权独立的行政道德监督机构，并赋予其权威性和正当性：二是加强行政道德监督机制各环节的建设和完善，在其防范机制、发现机制、评价机制和惩罚机制上逐步强化行政人员对行政道德监督制度规范的认知和认同：三是建立健全社会化监督体系，重视社会组织、社会团体的监督作用，突出公众和媒体的监督作用，特别是网络的作用：四是在监督渠道和平台上多做技术性的创新设计，让民众的监督有较为便捷的路径。
最后是建立健全科学的乡镇公务员行政道德考核和激励机制。在关于乡镇公务员德、能、勤、绩、廉等五个方面的考核量化标准中，完善行政道德考核体系，优化行政道德考核机制，切实把行政道德的考核结果作为日常公务员绩效考核指标之一，并把其作为公务员选拔、任用、晋升的重要依据。同时，还要建立完善的激励机制。依据考核的结果进行应有的激励措施的施行，是充分调动乡镇公务员积极性的重要手段之一，也是进一步完善行政道德建设的重要保障。“德才兼备、以德为先”是党的十七大以后胡锦涛总书记多次强调，中央反复要求的干部选拔任用标准，这个标准无疑就是深化我国干部人事制度改革必须坚持的方向，建立健全科学的行政道德考核和激励机制无疑也是坚持这个方向不动摇的重要条件之一。
三、行政道德建设中的农民参与和信任合作机制的建构
没有农民的参与，任何形式的建设都不可能成功。自1919年五四运动以来，农民就不断参加到改变自己和国家命运的各种运动中来。改革开放以来，他们的一系列自主行为，不只是改变自己的命运，而且引发了整个政策和体制的变迁，农民已成为改革开放的突破者和原创者，是农民领跑了中国[5]。正是农民热情参与，对束缚自己发展的政策和体制障碍进行勇猛的冲击和打破，迫使政策决策者和执行者改变策略，甚至改革政府职能，加强公共供给能力的提升，中国的面貌才真正焕然一新。农民的参与是自下而上的运动，中国的改革也是自下而上的改革，这一点是极具中国特色的。支撑中国新社会长治久安最重要、最微妙也是最关键的支柱就是自上而下(top-down)与自下而上(bottom-up)力量的平衡。这是中国稳定的关键，也是理解中国独特的政治理念的关键[6](P39)。中国的各项政策的制定就是在这两者之间的力量上取得平衡，两股力量的交错与制衡，决定着中国改革开放的进程与未来的走向。这种自下而上的农民参与式的基层社会运动，带给中国变革以无限的力量。就乡镇公务员行政道德建设而言，如果没有农民的参与和监督、合作与协商，就很难取得应有的建设成效。
中国农村社会的稳定，乃至农村各种社会关系的平衡，在相当程度上都取决于如上两种力量相互制衡的情况。就信任合作而言，两种力量相互作用的目标就是建立一个以信任合作为基础的体系，在这个体系中，彼此的信任，在信任基础上的合作，以及合作中的彼此负责和担当作为，都将成为政府和民众之间建立新型关系的典范。张康之曾把信任分为习俗型信任、契约型信任和合作型信任三种[7](P206-218)，并认为合作型信任是对前两种信任类型的超越，是后工业时代信任的突出特征，只有当信任与合作完全一体化的时候，也就是当合作型信任关系出现了的时候，人类才真正进入一个普遍合作的社会，这个时候，合作已经是人类生活的目的，而不仅仅是工具和手段。在合作行动的交互影响中，参与的各方均在获取了自己所应得的利益的同时，还表达了对于人的道德境界的追求。就乡镇公务员行政道德建设而言，这种追求是源自于人们的自由自觉的行动，无论是乡镇行政人员，还是农民，只有把合作建立在责任信任的基础之上，这种自由自觉的行动秩序才有可能。
当前，我们可以通过两个方面的努力来加强这种信任合作机制的建构，一是加强农村专业合作社的建设，并让类似农民协会的组织真正运作起来。我国有着农村合作社建设的宝贵经验，在新的历史时期，农村专业合作社建设可以起到联系农民和乡镇政府的桥梁作用，并能让乡镇公务员和农民共同拥有一个可以交流对话的平台。在加强干群关系，乃至提升公务员自身行政道德建设方面，专业合作社也都能起到积极的纽带作用。类似农民协会的组织在农村也要加强建设，农民只有组织起来，才能更有力量保护自身的权益，也才能有着自己的利益表达渠道。进而，对于乡镇公务员行政道德建设也才能做到真正地以组织的力量参与其中，并能起到真正的监督作用。二是在各种新型惠农公共政策的执行中，以公共政策为纽带和桥梁，加强农民和乡镇公务员关系建设，以此在提升农民素养的同时，也能提高乡镇公务员自身的行政道德建设水平。近几年来，我国政府相继出台了“新型农村合作医疗”、“新型农村社会养老保险”等一系列惠农政策，以此真正让农民享受到了改革开放带来的成果，农民的生活品质得到改善，在社会中的地位也得到提升。乡镇公务员作为农村公共政策的执行者，其一言一行代表着国家的形象，也更展示着自身的行政道德素养，公共政策执行情况是反映行政道德建设状况的晴雨表，也是反映农民和乡镇公务员信任合作关系的晴雨表。在乡镇公务员行政道德建设中，要紧紧握住政策执行这个把手，以此为建立合作信任型关系搭建平台，也为农民参与政策执行，乃至参与行政道德建设提供机制性保障。
四、和谐社会与乡村文化的整体性建设
建立以人为本的和谐社会是行政道德建设的最高目标，和谐理念在当前我国建设现代化过程中日益成为政府规范其行为的基本指导理念。长期以来，由于片面强调经济增长，而忽略了对社会建设的投入，导致经济社会发展的诸多不协调，城乡失调、人本缺位等现象普遍存在。为了遏制这种局面，近十年来，中国政府在全国范围内开始颁布执行各种“公共性”色彩浓厚的社会政策。据统计，自2002年以来，中国政府已出台16项真正能体现公平性、彰显公共性的社会政策，其中大多数是涉农政策，这些社会政策无疑成为在以人为本的科学发展观指引下建设和谐社会的精彩注脚。
在这种情况下，往往要求研究者、政治家和政策执行者们要有一种整体性治理的视野。就乡镇公务员行政道德建设而言，不仅仅就行政道德来谈行政道德问题，还要把行政道德问题放在更为广阔的农村政治制度变迁、经济社会发展和文化历史进程中来看：不但要有现代理论，更要注意本土风俗习惯和生活方式对其的影响。整体性治理理论是在对新公共管理理论的批判中建立起来的，其实践基础就是数字化时代信息技术的发展，其代表人物登力维认为，整体主义的改革应以公众的需要为基础，要把公众最关心的事情作为第一要务来处理。另一代表人物希克斯则认为，整体性治理最重要的是责任感，并把责任感分为三个方面——诚实、效率和有效性[8]。总体上来看，整体性治理把治理活动更多地放在伦理和道德的视域中来考量，把人民的基本利益满足与否作为衡量治理目标达成的指标，真正做到了以人为本的整体性伦理关怀。整体性治理理论有着人性光辉和人文关照，为乡镇公务员行政道德建设提供了理论借鉴。
为了乡镇公务员行政道德建设能在更理想的平台上进行，就需要进一步加强农村文化系统建设，全面提升农村各类群体的文化素质，解放和发展农村文化生产力，为新农村建设注入文化创造力和竞争力，进而为乡镇公务员行政道德建设构造起和谐的农村文化氛围。乡镇公务员行政道德规范系统是整个农村社会系统的一个子系统，大系统的优良协调运转必然会给子系统的内部平衡与发展带来厚实稳健的空间和平台，反过来，子系统的和谐运作也是整个大系统和谐运作的客观要求和前提条件，所以，社会主义新农村建设要求与之配套的行政道德体系，而行政道德体系的建设则有利于促进和谐农村社会的构建，两者是相互促进、互相补充的。另外，现代化的新农村建设必然包括政治、经济、文化、社会在现代意义上的全面发展，从更深层意义上看，文化的现代转型以及由此带来的对乡镇干部自身文化品格提升的推动，则更具有本质的意义。现代化新农村的建设，绝不仅仅是经济的物质的建设，也不单是政治性的社区建设，而最终是人的现代化，是农民及乡镇干部在文化意义上的全面自由发展。作为软实力核心的文化力，是推动国家与社会进步的永恒动力，也必然是推动乡镇公务员行政道德建设的永恒动力。
随着传统行政向现代行政的转变，与传统行政管理相适应的行政道德也必然要转型。现代行政管理工作不仅仅是一种职业，它更是一种事业，从事该事业的人应该具有高于常人的人格和品德，一个合理的行政管理者，必须坚定“人是目的”的最高理念，坚守“公共利益”的地盘，抱定“公共服务”的宗旨，与自己服务的民众成为互信的伙伴，达到“共同善”的善治情势。贺麟曾谓:“概括地来讲，道德变动的方向，大约是由孤立狭隘，而趋于广博深厚：由枯燥迂拘，违反人性，而趋于发展人性，活泼而有生趣：由因袭传统，束缚个性，而趋于自由解放，发展个性：由洁身自好的消极的独善，而趋于积极的社会化平民化的共善。”[1](P443)此处“共善”的道德要求适合于对一切行政管理者的要求，当然也适合于农村的行政管理者。中国广大的农村地区由于较少受到现代化、市场化的“洗礼”，至今还保留着许多由传统伦理维系的人文区域，乡土中国的乡土伦理气息依旧勃然芬芳。中国传统政治的特色就是伦理的政治化和政治的伦理化的互相转化结合，这一特色曾令世界称奇，由此，我们民族延续几千年而不曾断绝，德治与伦理维系的光辉可与西方的上帝主宰理论相媲美。作为农村地域的以乡镇干部为主体的行政管理者，在加强自身的伦理道德素养时，应当把传统伦理道德思想融汇进去，把它与当前的社会主义核心价值体系建设要求统一贯通起来，在推进文化创新中，弘扬中华文化，建设中华民族共有精神家园。并以此为政策执行背景，在日常农村管理工作中，把“依法行政”与“以德行政”有机结合起来，进而开创农村政治工作新局面，为和谐新农村建设作出自己应有的贡献。
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[7]张康之.行政伦理的观念与视野[M].北京:中国人民大学出版社，2008.
[8]竺乾威.从新公共管理到整体性治理[J].中国行政管理，2008，(10).
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