1990年代韩国地方自治制度实施后，农村社会有了大的转型，中央政府把相当部分权力分给地方政府，并以法律的形式予以规定。地方政府制定本地区农业发展规划和政策时，必须让农民代表参与，让他们共同承担地域农业发展的责任。由于调动了地方政府和农民的主动性和创造性，韩国现代化农业有了长足发展，城乡、地区、阶层间的差距正在缩短，这些经验在我国新农村建设中值得借鉴。
序言
1990年代韩国地方自治制度实施后，农村社会发生了巨大变化。中央集权时期，由于中央政府统一制定农业政策，很多内容和规划与地方农村实际不相符或相悖，不仅效果微乎其微，甚至很多政策只好半途而废，给国家造成很大损失。
然而，伴随韩国民主化运动而发展起来的地方自治制度的实施，克服了这一弊端。在民主化运动中不断提高主体意识的韩国农民积极参加各项政治活动，在进行地方政府和议会选举时，选出能代表农民利益的地方长官和议员，让他们在制定农业政策和规划时，充分反映农民的要求和利益。特别是1994年韩国加入世界贸易组织和经历1997年亚洲金融危机后，韩国农民组织各种团体，向中央和地方政府提出保护农民利益的要求，并提出了很多农业改革的方案和设想，以求在激烈的国际市场竞争中取得优势。
韩国地方政府和议会也为加强本地区的农业竞争力，提高农民经济生活水平，通过农业产业化、机械化及自动化，发展具有地方特色的现代农业，缩小城乡差距，取得较大成效。本文就此对韩国地方自治实施过程中农村社会的转型、地方自治政府和议会与农民的关系、农村社会现状等进行考察和分析，从中找出值得借鉴的经验。
民主化运动与地方自治制度的实施
韩国的地方自治制度是伴随民主化运动而产生的。关于地方自治的概念，现阶段可以接受的是它指以国家基本法为基础，以一定的行政地区和居民为中心，以自身规定的法令为基础，组成地方政府，在自身的责任和经费负担下，管理和运营本地区公共事务的政治、社会性体制。
应该说，地方自治是多元主义理论的体现。多元主义理论的核心在于权利的分散及扩散，也就是把国家主权还原为多数的社会组成体（集团）来替换，否定国家的绝对性，同时认为国家是社会组成的一部分。多元主义认为，一个由强有力的独立社团组成的多元社会可以对权力构成一种“社会的制衡”，是民主社会必不可少的条件。国家权力的多元化会使各种利益集团及政治力量在政府决策过程中共同起作用，防止权力集中并确保政治民主。当然，多元主义理论也有其局限性，它把国家视为与社会团体性质上相同的团体，显然贬低了国家的作用。
在韩国，地方自治制度的实现，可谓经历了艰难曲折的历程，是在民主化运动过程中，打破权威主义政治体系，逐步走向成熟。1948年8月15日大韩民国政府成立，1949年7月4日首次颁布《地方自治法》。1956年，韩国两次修改《地方自治法》，规定地方政府行政长官由选民直接选举产生。但是，1961年韩国发生所谓“5·16军事革命”，朴正熙政权制定《关于地方自治的临时措施法》，宣布实施中央集权制度，使原有的地方自治法失去效力。1979 年10 月26日朴正熙遇刺，全斗焕继续执政，面对地方自治的强烈呼声，军政权认为，在地方财政不佳的情况下不能实行地方自治。其实，军政权拒绝地方自治的更重要原因是，由于他们通过不正当手段取得政权，非常害怕民众的抵抗，因此不可能把权力分给地方，以威胁他们的独裁统治。
80年代后期到90年代初期，韩国民主化运动空前高涨。原来以在野党和学生为中心展开的反对军事独裁的民主化运动，到80年代后期发展成为以工人、农民、学生和激进知识分子等为主体、要求社会经济民主化的运动。特别是至1990年代，学生运动渐趋低潮，市民运动和以工人、农民为中心的基层阶级民主化运动却逐渐兴盛，他们强烈要求社会经济民主化，消除韩国社会贫富差别。特别是在韩国产业化过程中被边缘化的农民，强烈要求地域均衡发展，消除阶层差别。这一时期韩国随着产业化和城市化的发展，各地区发展不平衡矛盾十分突出。例如，截至1980年末，首尔特别市在面积上只占全国土地面积的0.63%，但是居住着一千多万人口，占全国总人口的25%。在1985年前后，韩国51%的银行、62.2% 的存款、51.6%的贷款、61.4%的所得税、72.6%的法人税和批发业的57.2%、电力消费的22.3%、汽车的40%、饭店的30.1%、医院的38.8%以及大学的46.7%都集中在首尔。①
在这种情况下，韩国地方农村的发展严重于落后于城市发展，农民的生活水平和质量远远不如城市人口。因此国家均衡发展政策的目标之一是使人口和资本从都市地区重新转移到农村地区，并发展中小城市，而地方自治是其主要手段之一。
1990年12月31日，卢泰愚执政时期通过了一系列有关地方自治和地方选举法的修正案，1991 年3月26日，韩国举行了市、郡议会（即基础地方议会）选举，这是30年以来的第一次地方议会选举。1995年6月27日，韩国举行了新的一次地方选举。选民不仅选举产生地方议会，还选举产生了地方长官。
总之，1990年初韩国实施地方自治制度，通过选举产生地方议会和地方政府， 在制度层面和政策实践的过程中， 为随时反映当地住民的意志和要求，在制度上做了保障。
地方自治下韩国农村社会的转型
随着地方自治制度的施行，韩国农村社会发生很大变化，克服了过去中央集权时期留下的诸多弊端，为现代农业的发展打下了良好的基础。
中央集权时期，韩国和其他国家一样，政府在制定国家经济政策时，因财政资源有限，在进行财政分配时，只好考虑有利于国民经济发展的先后和重轻次序，这就容易给部门、阶层、地域间带来利益冲突。特别是产业化时期，韩国对农业的投资总是让位于非农业的开发投资，对农业的投资效果远不如非农业的投资。结果，韩国农业的发展落后于非农业的发展，农业的国际竞争力大大落后于非农业的竞争力。
当下国内外对韩国1970年开展的“新村”运动给予很高的评价，我国学者甚至评价说：“韩国新村运动的成就具有普遍性的价值，对中国新农村的建设的实践有可资借鉴的意义。”②不可否认，韩国新村运动为韩国农村现代化和扭转城乡发展不均衡作出了巨大贡献。通过“新村”运动，韩国不仅物质上改善了农民生活居住环境，缩小了城乡差别，而且在精神层次上提高了农民的生活伦理水平。由于如此，韩国“新村”运动得到了联合国组织的肯定，受到了发展中国家的关注。
然而，对“新村”运动的评价并非千篇一律，也有一些学者对此持有批评的态度，说它是“在权威主义体制下用国民动员的方式解决农业和农村的结构性问题”的运动。③事实上，韩国“新村”运动是一次由中央政府主导的从上而下的国民运动，它为追求眼前的成果，促进过程较为仓促，无成熟的系统的“新村”理论基础，没有制定科学的长远发展计划和法制基础，而是边实践边推出理论，从而无法充分体现农民的意愿。特别是新村运动所需财政投资，政府负担30%，农民负担70%，且农民们的负担越来越重，充分暴露了新村运动的局限性。④因此，在“新村”运动实施十年后，农民的居住环境和生活质量及生活伦理虽然得到了一些改善，但是由于新村运动未能开发出继续发展的新项目和新动力，迷失了前进的方向。
80年代后半期，韩国上下已感受到新村运动的局限性，特别是与新村运动有密切关系的韩国农民，在全球化和国内市场对外开放的大环境中，感到他们的生活质量开始下降，强烈要求政府纠正韩国农村的结构性矛盾，彻底改革不合理的农业政策。尤其是在1986年关税与贸易总协定（GATT）乌拉圭回合谈判启动后，韩国农民非常关注国际农业市场的变化，以示威等形式向政府施加压力，坚决反对韩国农业市场的开放。但是他们也非常清楚，在WTO体制下，按互惠互利原则，要求对等地向其他成员开放本国市场，韩国的农业和其它部门迟早会遵循这一原则。因此不能象过去那样只靠国家的保护，而应在政治上、经济上改革韩国农业结构，全面提高农业竞争力，以适应国际市场的需求。
为发挥地方农业的主动性和创造性，1990年韩国政府全面实施地方自治体制。随后，作为改善韩国农水产业竞争力和发展地方农业的措施，1995年颁布《农林水产事业统合实施要领》，推广生产者农民的自律农业政策。即中央政府今后只颁布与农村开发和改善农业结构有关的财政补助、融资事业等，地方自治团体则负责制定和推进适合当地的、与此相关的具体计划。对被选定的农民或生产者团体，中央政府只负责资金支援和事后管理，以提高农民的生产积极性。
转型时期韩国农村发生的变化
从韩国地方行政区划来看，除了首都首尔外，共有6个广域市（相当于直辖市）、9个道（相当于省）、86个郡（相当于县）。郡下设邑（相当于镇）和面（相当于乡）。在韩国，郡、邑和面都是地方自治政府，不过郡设议会，邑和面无议会。邑和面下设里（相当于村）和班（相当于组），里和班都不是行政单位。
根据韩国地方自治法律，韩国农村地区行政权力主要集中在郡政府，而郡守则是郡政府的行政首脑。由于郡守是选举产生，主要对本地区选民负责，经常认真听取选民的意见，并代表选民向道政府或广域市政府反映本地民情，处处体现“尊重法律、尊重民意”的服务意识。对于韩国农村社会经济发展，郡政府不但负有重要的领导责任，而且在法律上拥有独立的决定权。自地方自治制度实施后，韩国农村发生的变化可概括为如下几方面：
在政治方面，首先实施“居民召还制”，以防地方自治政府专横。此项法律于2007年7月制定，它规定，当选举产生的地方行政长官或地方议员独断专行或出现严重问题时，由一定比例的选民联合签名并经过地方议会表决通过，可对现任地方长官进行表决。如果超过30%有选举权的当地居民参加投票，并且超过50%的投票人对地方长官不信任，则可向地方选举管理委员会提出罢免地方行政长官。这种制度，对地方长官具有相当的震慑作用；其次，公开透明制度以限制腐败空间。郡政府的各项政策、预算方案、决算报告、福利补贴、建设项目进展等都向社会公开；再次，以法律制度来保障农民参与决策的权力。1997年，韩国政府把《农林水产事业统合实施要领》更改为《农林水产事业施行指针》，明确规定，道知事或市长、郡守在制定道或市、郡计划时，必须通过听征会等形式征求居民的意见，以此保障地区农民或生产者团体参与制定本地区农政计划的权利。这种听取居民意见的法定机构被命名为“农渔村发展审议会”。
在经济方面，首先，地方政府和议会利用他们拥有的权力，结合本地区的人力、财力、物质资源和地方优势及特色，独立制定地域农业政策；其次，举办各种培训中心，大力开展新农业知识教育。主要内容包括农副畜产品的出口及其流通、收入品种的专门技术教育、新农创业训练，城市居民田园农业教育、农机专门技术教育、地域农业教育、协同教育、地域特色品种教育、农业情报教育、机械化农业教育、女性农业教育、营农设计教育、农业出口品种教育、现场教育、环保农业教育、海外研修等等。据2008年统计，韩国农业团体及各市、道所属583个教育机关共进行1621种不同类型的农业教育，其投资达581亿元（韩币）⑤；再次，培育专门营农人才，让现代农业后断有人。例如，全罗北道地方政府为了发展农业的专门化、大规模化和现代化，自1992至1998年重点培育6320户专业农民。其中包括水田农、水果农、园艺农、韩牛农、牛奶农、猪农、鸡农等⑥；第四，推广“一社一村”活动。所谓“一社一村”，就是一家公司企业（“社”即“会社”的简称）与一个农村建立交流关系，对其进行“一帮一”的支援。这项运动问世不久即得到广大农民的认可和欢迎，正在迅速扩展成为全社会参与的支农运动。2004年6月，韩国农协中央会、全国经济人联合会等共同发起“一社一村”运动，试图通过构建企业支农的机制性渠道，为缓解“农业和农村危机”做出贡献。由于企业认识到其自身的生存和发展离不开农民、农村和农业，农业的危机反过来也会制约和影响企业。同时，回报社会已成为越来越多企业的重要经营理念。因此，通过支农提高企业形象，对企业很有吸引力。“一社一村”运动发起不久就出现了一呼百应的局面。三星、现代、韩国电力、韩国通讯、浦项钢铁等大型企业一带头，其他企业随后紧跟，仅仅10 个月，参与的企业和团体就超过3000家。⑦一些政府部门也受到触动，甚至是长期与“三农”不搭界的外务部、警察厅、国防部等部门也都参与进来。
在文化方面，通过挖掘本地区历史文化遗产、建立各种博物馆、体验农村生活等形式发展本地区旅游业，使文化资源成为本地区重要的收入来源。这种农村文化旅游观光的主要服务对象是城市居民和外国人，让他们到农渔村观光自然和人文资源的同时，进行农活和农村生活体验，既有采摘蔬菜、水果、插秧、收割等农活，也有手工磨豆腐，做打糕、泡菜、豆瓣酱等家庭活计，感受农村生活气息和传统文化。现在，韩国农渔村旅游业在整个旅游业中所占比例也在逐年增加，据2008年统计，2002年农渔村旅游业仅占7.6%，2008年增至18.6%，2011年预计24.1%。⑧韩国地方政府也为挖掘和发展本地区农渔村旅游资源、吸引游客而尽最大努力。
自从地方自治制度实施后，韩国农村的确发生了巨大变化，由于有各种政策和法律的保障以及地方政府的大力支持，农民充分发挥自己的才能发展现代农业，收入大有增加，使农村的面貌焕然一新。
韩国农村面临的困惑及其对我国的启示
韩国政府通过地方自治制度来发挥地方政府和居民的主动性和自发性，在经济、文化等方面逐步消除了城乡、地区、阶层间的差距。但是，地方自治制度还处在发展阶段，有待于解决和完善的地方也不少。
第一，中央政府对地方自治政府的干预幅度还很大，很多具体事务仍集中在中央政府。例如，1994韩国农林水产部和下属3个厅的政务共有1823件，其中国家事务为1066件，机关委任事务为408件，地方事务为349件，显然大部分政务由国家直接处理。⑨尤其是中央政府制定的政策过于细化，使地方自治政府无自主制定政策的空间。即便是地方事务，大部分集中在广域市或道政府，与农业现场最接近的市、郡则寥寥无几。
第二，由于地方自治政府的财政基础脆弱，很难独立自主地推进大项目的建设。从1995年韩国地方政府财政自足度看，广域市和道还算平均值较高，分别为53.7%和46.7%。但是，郡政府的平均财政自足度只有23.8%。其中，除了京畿道所属郡政府平均值达39.5%外，全南道所属平均值只有13.6%，江原、全北、庆北所属郡的平均值有20%。⑩为了扶植地方自治政府的财政，中央政府只好通过把国税的一部分变更为地方税等办法来扩大地方自治政府财源，但地方大项目的建设只能靠中央政府的补贴或支援。
第三，不少地方自治政府和地方议会未能起到代表民意的职能，反被地方工商界人士或地方有力人士利用为维持地方势力或扩张地盘的作用。正因为如此，当遇到地方选举时，参选人经常采取不正当手段，导致选举百热化，选举后相互打官司，最后居民间产生无法弥合的隔阂。
第四，由于地方自治政府的农业管理能力和农业科学技术能力的不高，导致地方政府制定的农业政策出现脱离地区实际的状况。据2001年对韩国全北、忠北、庆北、庆南四道256名农业技术指导公务员进行的问卷调查，其中25%～35%公务员承认自己的技术水平不如农民或专业农作的农民。这种状况使地方公务员在农村指导农业技术时经常出现较大失误。
第五，由于韩国农业规模不大，成本过高，在国际市场上缺乏竞争力。2006年9月，以农产品批发价相比较，首尔与北京的价格比值为，米1750元：357元（韩币元，元/公斤）、大豆2411∶381、绿豆5750∶500、白菜262∶26、土豆550∶119、萝卜346∶43、黄瓜711∶238、柿子1080∶167、蒜1560∶274等，可见首尔平均价比北京高出6倍多。韩国农产物价格如此高，主要与韩国农民经营小规模的农业和较低的生产率有直接关系。为此，韩国地方正在大力推行农业集团化、机械化和自动化，全面降低成本。
第六，农业劳动力不足和缺乏营农接班人。目前韩国农业面临的最大问题是随着农村人口的老龄化，农业劳动力的枯竭和后继无人。韩国全罗北道为了培养40岁以下的营农专门人才，1992～1998年间拨出专款有计划地培养6320户专业农，但是最后真正确保营农接班人的专业户只达到7%。
韩国地方自治时代农村的成功转型经验和当下面临的困惑对我国农村社会的发展有很多启示。一是建全法律制度，以法保障农民的基本权力。韩国地方自治制度实施后，为了保障农民参与地方政府决策的权力，制定《农林水产事业施行指针》，专设“农渔村发展审议会”，使地方自治政府制定农业计划时，必须要听取农民的意见。结果，地方政府形成“尊重法律、尊重民意”的服务意识；二是注重公务员的选拔和专业能力的培养。韩国公务员的选拔竞争很激烈，被选拔的公务员个个都很优秀。但是，进入政府机关后，还有定期的培训和考核，注重业务能力和素质提升。公务员在实际工作中认真负责，且要有相应的成绩，否则无法晋级，很少靠关系提拔任用的公务员；三是在新农村建设过程中，不可忽视农民团体的力量和作用。在民主化运动和地方自治制度实施过程中，为了争取自己的利益，韩国农民组织了诸多团体，如全国农民会总联盟、韩国农业经营人中央联合会、全国农民运动联合、全国女性农民会总联会等，他们积极参与社会各项活动，以“居民召还制”来牵制地方自治团体脱离居民，成为中央政府和地方政府不可忽视的力量；四是为了提升农村的竞争力，有计划地培养营农接班人。韩国中央和地方政府早已认识到随着农业人口的老龄化和农村劳动力的青黄不接现象，在国家和地方财政中拨出专款来培养具有新农业知识和专业化的营农人才。结果，现在韩国很多农村发展成现代化农业，收入大有增加，缩短了城乡差距；五是地方农业经济的发展不能全靠中央政府，而是发挥地方自治政府与农民的协作精神和主动性，发展适合本地区特色的地域经济。韩国地方政府推进“一村一社”制、组织农村体验活动、挖掘地区文化资源以发展旅游资源等，都为农民增收起到积极作用。
总之，韩国地方自治时代发生的农村社会转型，为传统的韩国农业社会向现代农业社会的转型起到了关键作用。
【注释】
①[韩]任晓，陈彦希；“论韩国地方自治”，《韩国研究论丛》第三辑，上海人民出版社，1997年，第43页。
②攀瑛华，李秀珍：“中国新农村建设与韩国新村运动的比较研究”，《人文杂志》，2008年第3期，第92页。
③④[韩]黄延寿，“新村运动的再照明”，《农业史研究》，第五卷，2号，韩国农业史学会，2006年第2期。
⑤[韩]刘炳民等：“农业人教育项目中存在的问题及改善方案”，《农村指导与开发》，韩国农村指导学会，第17卷，第1号（2010年3月）。
⑥[韩]崔钟民：“地方化时代地方自治团体的农政问题与发展方向”，《韩国畜产经营学会志》，韩国农业政策学会，第15号，第1号，1999年。
⑦《威海日报》，“韩国视窗”，2005年6月4日。
⑧[韩]刘敬雅：“发展农村观光的战略方案研究”，《韩国岛屿研究》，第20卷，第2号，2008年。
⑨⑩[韩]吴来远等：“地方农政的课题和发展方向”，《农村经济》，第18卷，第3号，1995年。
[韩]姜昌勇等：“对指导农业技术普及的公务员评价”，《农业经营·政策研究》，第28卷，第2号，2001年。
[韩]高在茂等：“东北亚各国农作物交易与竞争力比较研究”，《农业经营、政策研究》，第33卷，第4号，2006年。
[韩]崔钟民：“地方化时代地方自治团体的农政问题与发展方向”，《韩国畜产经营学会志》，韩国农业政策学会，第15号，第1号，1999年。
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