摘要：居家养老是目前国内外主流的养老模式，在对杭州市下城区居家养老服务平台建设调查的基础上，本文以“援通”居家养老服务平台建设的组织运行体系、服务内容、经验介绍及未来展望等方面对下城区的居家养老服务平台进行了总结与归纳，并为完善服务平台建设及其他地区的借鉴提出在信息安全建设、完善支付方式、法律政策保障等方面的建议。
关键词：居家养老；服务平台；下城区
一、提出问题
公共服务的供给从单一的政府走向政府、企业、社会组织及其各种居民自治体等多元供给机制是公共服务改革的潮流，也是全能型政府转型为服务型政府的一个重要内容。由此，各方参与者才能明确各自在公共服务领域中的地位与角色，这是一个重新确权和定位的过程。居家养老服务作为公共服务的重要内容，亦在朝着多元供给机制的方向在努力。有研究者认为，当前居家养老服务供需矛盾和日益复杂与多元化的养老服务中，以往由一个地方政府进行单边公共服务供给必然力不从心，必须依赖政府、企业、社区组织、社会团体、居民利益相关者之间的合作与治理①。在这些诸多的参与主体中，从主体的独立性与运行逻辑来划分，实际上可分为三类，即政府、企业和社会组织，它们分别遵循着权力、市场（利益）和非营利三种运行逻辑。
在以往的研究中，政府、甚至各类社会组织在居家养老服务中的定位和角色已有相当多的研究（政府的定位与其在一般公共服务的定位和角色是一致的），如奥斯本与盖布勒认为政府在公共服务中的定位是掌舵者而非划桨者，掌舵的职责主要为制定政策，而划桨则为具体的服务与执行，两者应该有所切割②。萨瓦斯更是指出，要区分公共服务的提供或安排（Provision）与生产（Production）之间的区别，安排某种公共服务的往往是政府，即明确哪些属于政府公共服务的，决定应该通过谁去做、做到什么程度及其怎样付费和制定标准等，而生产者则可以是政府、企业、社会组织等③。国内对居家养老服务中政府的角色定位往往以此为依据，然后基于市场参与不足和社会发育缓慢，把政府角色确立为政策制定、监督管理与资金供给④。而在社会组织或社区社会组织参与居家养老服务多元供给方面，主导的方式主要是政府购买服务，因为这既培育了社会组织进而孕育着社会发展，又使得居家养老服务能朝着专业化、精细化的方向发展。而且相关的研究和实践都表明，无论中外，政府与社会组织应采取相互合作的方式来推进居家养老服务⑤。
然而对于企业参与居家养老服务，相关的研究并不多见⑥。尽管在西方公共服务领域中有相关的公共服务民营化、市场化的诸多讨论与实践⑦，但主要侧重于基础设施、公共设施等领域（如BOT模式 ，即建设—运营—移交，和TOT模式，即转让—运营—移交）。与此同时，其在国内的适用性一直受到质疑，如在公共服务领域市场化力量的参与是否会异化公益性目标、具体的操作程序及其如何规范化运行等⑧，尤其是针对居家养老服务这种制度性、体系性的服务模式，政府也一直有些疑虑，推进的力度不是很大。然后，现实的情境则是，居家养老服务如果仅以政府、社会组织（包括社区社会组织、居民自组织等）来参与，显然可以利用的资源和服务的专业化与品质性将会受到很大限制。同时，一些地方的市场参与居家养老服务实践和做法，则可以为我们窥探这一方式提供相关路径。
为此，本文将以浙江援通科技有限公司参与、运营居家养老服务平台为案例，深入分析其组织运行、服务内容、服务方式等对下城区居家养老服务的影响和问题，进而提出在信息安全建设、完善支付方式、法律政策保障等方面的建议。
二、下城区居家养老的背景
2012年底，下城区共有60岁以上的老人86882人，占常住人口总数的21.45%，比浙江省老龄化程度17.87%还高出近四个百分点；其中80岁及以上老人15000余人，占老年人总数的17.99%，比浙江省80岁以上老年人口高出近三个百分点（表1）；同时，老龄化、高龄化过程中还伴随着失能多、家庭养老功能弱等特征（表2）。⑨
另一方面，下城区养老服务体系建设的总体要求是到2015年底，全区要基本实现“9064”养老服务格局，即90%的老年人享受以社区为依托、社会化服务为协助的自主居家养老服务；6%的老年人享受政府购买服务的居家养老服务；4%的老年人享受机构养老服务。也就是说，将有96%的老年人享受居家养老服务，以去年年底的86882位老年人计算，共有约83406位老人需享受居家养老服务，享受自主居家养老及政府购买的居家养老的老年人分别达到78193人与5212人，且随着人口老龄化的发展，这一数据还将上升。由此可见，加强居家养老服务建设工作具有十分重要的战略意义。而居家养老服务平台起着衔接政府与服务供应商及服务享受着的作用，在居家养老服务中处于枢纽地位，可以说它是居家养老服务的承接点和主要抓手。对这一抓手，下城区创新社会管理，采用企业参与建设和运营的方式来进行具体运作，取得了一些成效，但也有一些不足。
三、“援通”智能化服务平台运作案例
“援通”智能化服务平台以浙江援通科技有限公司开发的援通社区职能化管理服务系统为技术支持，于2005年7月在下城区天水街道试行，至今已有近8个年头。在居家养老服务中主要起为政府购买服务的居家养老服务老人提供服务平台的作用，同时也为老年人自费购买提供窗口。
在服务平台的运行中，目前主要有个人服务终端固定型呼叫器与遥控型呼叫器两种，上门的绿键用于日常服务，红键用于紧急服务。在服务系统中，老年人只需按下服务按钮，信息员就会以电话回拨的方式询问服务内容，之后会把需求信息传递给家政服务公司、老人子女、社区、医院等相关服务人员，让其为老人提供服务。社区信息服务中心拥有自己的应急小分队，用于24小时的应急服务。
在费用支付上，政府部门统一向援通公司购买服务券，服务系统为每位老年人开设一个资金账户并将服务券充值到该账户中，服务结束时，服务提供者向服务平台汇报工作完成情况及收费情况，系统在用户账户扣费，再利用结算系统定期与服务商进行结算。自费的老年人则用现金购买服务。在公司层面，援通公司作为高新技术企业，在享受科技方面优惠措施的基础上，政府部门支付购买服务经费的8%作为援通公司的管理费用。
在相关机制上，援通公司建立了信息记录机制与反馈监督机制，在细化所有老人个人信息的同时，所有上门服务商的服务人员都需要在系统进行姓名、性别、身份证、联系方式、健康证等信息的备案，以确保服务提供的规范性与安全性。在反馈监督机制上，对服务费大于50元的都要进行电话回访，且每周对服务过的老人进行抽样回访，受到批评或投诉三次的服务商将会取消其资格。
截至目前，下城区使用援通呼叫器的老人共有10315人，其中政府购买服务用户占85%，自费用户约占15%，总呼叫数量164068次，每人平均呼叫次数16次/年，每人平均使用服务券 100元/月。呼叫器的安装数从2005年至今呈现出先下降再上升的趋势，尤其是2011-2012年的增速最为明显，增加了261%（图1）。
在调查中，援通公司的祝先生表示，武林街道委托援通公司开发出了名为“幸福一指通”的服务终端，其同样依托于社区职能化管理服务系统，但采取触屏的方式由老年人自行选择服务内容与服务提供商，适合为老年人提供群体服务。祝先生还表示，在服务终端的研发上，未来公司的发展趋势是为使用智能手机的“年轻”老年人开发手机软件，以智能手机作为服务终端。目前，“幸福一指通”终端已在武林街道环西社区的老年活动中心进行试点，受到了老年活动中心诸多老年人的欢迎。
三、结论与讨论
（一）下城区居家养老服务平台建设经验
1.明确政府职责，有效衔接市场。居家养老服务具有公共服务的特质，作为公共治理的主体，政府理应在居家养老服务中承担政策制定和购买服务的职责，且随着服务型政府的推进及社会化管理职能的强化，如何把握好政府参与居家养老服务供给的“度”，是政府在服务提供之前需谨慎考虑的重要问题。在杭州市下城区的实践中，政府部门明确了政策制定、服务监督、财政兜底的居家养老服务职责，将服务的具体供给转交给企业，以政府购买的形式实现了政府与企业的有效链接，节约了社会资源，提高了居家养老服务的供给效率。
2.充分发挥市场机制的主体作用。援通构建的居家养老服务平台，从建立、运行和服务内容完全以社区服务的需求为前提，遵循市场运行的规律，自我制定服务标准、服务内容和服务方式，收到了良好的效果。也就是说，政府完全授予了“援通”服务平台充分的自行驱动权，使得平台服务的提供以多元化的市场需求为基础，节约了运行成本与人力资源的投入，提高了专业化水平，也使服务的方式更为灵活有效。与此同时，这一居家养老服务平台还去辖区内公益性社会组织“小棉袄”惠老服务中心形成了竞争关系，如在挑选服务提供商、服务质量、服务价格、服务态度等方面，这有利于市场机制和社会机制共同参与居家养老服务，从而更好的提高服务质量和深化服务机制。
3.建立了企业自查、政府监督和第三方评估相结合的反馈监督机制。一方面，“援通”对每一项服务的内容、服务与被服务人员信息、服务评价、服务付费等服务全程都进行了信息化的监督与管理，并定期对前期工作进行总结思考，以便发现工作中的不足之处。另一方面，下城区相关部门领导和监督人员也拥有登陆信息平台的账号，能查看本区使用“援通”呼叫器老人的服务状况，既便于政府部门监督服务平台的运行，又使得服务信息能成为政府下一步工作提供决策范围。同时，该平台还引进社会第三方评估机构的力量，对服务全程进行专业化和独立性的评估，以此作为绩效的准则。
（二）下城区居家养老服务平台建设中存在的不足与展望
首先，老年人的信息安全建设有待加强。在调查中发现，有出现不法分子以“援通”呼叫器欠费为由，要求老人进行转账或汇款充值的现象，也有骗子利用改号软件，改成亲情号或亲朋好友的号码进行行骗，伪装上门维修进行偷窃等案列。老年人乐于助人，易于相信他人的特点易成为犯罪分子的犯罪点。居家养老服务平台采取信息化的管理，为提供快速、便捷、个性化的服务，平台对每一位老人自身、子女、所在社区等信息都进行了细化。因此，保护老年人信息的安全是保护老年人权益的重要保障，在未来平台的建设中，应更加重视信息安全的建设工作。
其次，服务提供人员的专业性水平有待提高。从援通公司了解到，下城区从05年开通到去年12月，共受到表扬/感谢26次，表扬率接近0.00%，服务投诉达到303人次，投诉率为0.18%，虽比例不高，但也远远高于表扬率。公司相关人员表示，目前大部分的服务提供人员是没有或经过少量专业性服务培训的非本地户籍人口是产生此种现象的重要原因之一。因此，建议服务平台与相关服务人员培训机构建立合作关系，为服务提供商提供培训优惠措施，也可鼓励并激励专业化服务水平高的人员在平台范围内为其他服务人员做经验介绍及实践培训。
再者，相应的法律法规支持力度有待加强。为考虑到长期上门服务的安全性问题，居家养老服务一般都以短期服务为主，这对于生活不能自理又不愿进养老机构的老人是极为不利的。同时，在居家养老服务领域 ，目前相关制度都以政府政策意见及实施细则为主，为推进居家养老服务的规范化，相应的法律法规支持必不可少，服务平台在服务提供中起着枢纽作用，对政府政策与服务提供情况都有较为深刻的理解，因此，服务平台应在日常运行过程中，及时发现服务中的问题，为相关法律法规的的建立提供意见与依据。
最后，服务支付方式有待完善。目前，居家养老服务的支付方式主要有现金支付与服务券支付两种。杭州的市民卡具有社保卡的功能，在医疗系统能支付医疗费用，定点超市也开通了市民卡刷卡付费的的支付方式。随着市民卡支付范围的扩大，将居家养老服务的支付纳入市民卡的支付范畴将方便老年人的费用支付。与此同时，为激励提高服务提供商的服务质量，服务的支付建议采取“支付宝”的付费方式，由服务平台充当“支付宝”的功能，由服务接受者接受完服务，打分认可服务提供商的服务后再确认付款。
注释：
①邓广良，《需要、互惠与责任分担—中国城市老年人照顾的政策与实践》，上海人民出版社2008年版。
②戴维·奥斯本、特德·盖布勒，《改革政府：企业家精神如何改革着公共部门》，上海译文出版社2006年版。
③E.S.萨瓦斯，《民营化与公私合作伙伴关系》，中国人民出版社2002年版。
④韩俊魁，《当前我国非政府组织参与政府购买服务的模式比较》，《经济社会体制比较》2009年第6期；王萍、倪娜，《政府主导下的社区居家养老服务运行困境》，《浙江学科》2011年第6期；刘红芹、包国宪，《政府购买居家养老服务的管理机制研究——以兰州市城关区“虚拟养老院”为例》，《理论与改革》2012年第1期。
⑤罗观翠、王军芳，《政府购买服务的香港经验和内地发展套套》，《学习与实践》2008年第9期；郁建兴、翟志远，《公私合作伙伴中的主体间关系—基于两个居家养老服务案例的研究》，《经济社会体制比较》2011年第4期。
⑥赵乐，《社区居家养老服务中政府与市场角色定位分析》，《社会工作》2010年第5期；刘柏霞等，《论现代服务业与居家养老服务平台的融合》，《开发研究》2010年第1期。
⑦在西方发达国家，公共服务市场化理论是由弗里德曼奠定的，在1970-1980年代经德鲁克、普尔、斯潘、罗斯巴德、菲斯克、彼得斯、萨瓦斯等人的发展，逐渐成为一种公共服务新理论流派。
⑧王乐夫、陈干全，《我国政府公共服务民营化存在问题分析—以公共性为研究视角》，《学术研究》2004年第3期。
⑨下城区老龄工办：《关于下城区居家养老服务机制建设情况的汇报》，2013年4月8日。
⑩纯老年人家庭：实际共同生活的家庭成员均为老年人。
基金：本文为国家社科青年基金“社区文化中心建设模式与运行机制研究（12CSH029）”阶段性成果。
（作者通讯地址：浙江财经大学社会保障系，浙江 杭州 310018）