摘 要：全球化给公共卫生带来了严峻挑战的同时，也为国际非政府组织参与全球卫生治理带来了契机。国际非政府组织凭借其自身优势，广泛参与全球卫生治理，在传染病与慢性病防治、促进儿童与妇女的健康保护、资助医学研究与人才培养、改善公共卫生设置与促进饮用水安全等方面发挥了非常重要的作用与职能，成为全球卫生治理网络中的一支重要力量。
关键词：国际非政府组织；全球卫生治理；职能
中图分类号：D5 文献标志码：A文章编号：1673-291X（2011）34-0245-03
一、非政府组织的兴起及其动因
20世纪80年代以来，非政府组织（NGO）的兴起是一个全球性现象。他们有着形形色色的名字、宗旨和口号，参加各种形式的国际集会、演讲和游行，活跃在医疗、文化、教育、人权以及环境等各个领域的国际舞台上，对世界经济、和平与发展产生深刻影响。根据2004—2005年《国际组织年鉴》，目前全球非政府组织的数量多达数百万个，其中各类国际非政府组织（INGO）超过50 000个，覆盖了全球200多个国家和地区。可以说，在当今世界上，几乎没有一个国家可以完全置身于非政府组织的国际影响之外。
非政府组织在全球蓬勃兴起有着深刻的社会动因。首先，非政府组织的兴起是全球化发展的结果。经济全球化使各国之间的相互依赖加深，促进了各国之间科学、技术、文化、艺术、体育等民间活动的广泛交流与合作，各种国际间的技术性、专业性、职业性的团体和组织应运而生。其次，全球化带来了环境恶化、气候变化、粮食危机、能源危机等各种全球性问题，而单个国家的政府与市场对解决这些问题无能为力。政府与市场的双重失灵强烈呼吁第三种力量参与全球问题的治理。最后，西方“市民社会”的繁荣昌盛为非政府组织的兴起培育了土壤。政治民主化与公共管理改革运动为非政府组织的蓬勃发展创造了条件 [1]。
二、国际非政府组织是参与全球治理的重要力量
“全球治理”理论是西方学者为解决各种全球性问题而提出的一种新的理论体系。全球治理理论认为，在世界政治的决策结构中，仅仅关注民族国家已经远远不够，还应该看到政府间组织、非政府组织、私人部门、区域性组织等多种行为体对跨国政策问题的参与 [2]。根据全球治理委员会（Commission on Global Governance）的定义，“治理是各种公共的或私人的、个人的及机构共同管理其共同事务的诸多方式的总和。它是一个相互冲突的或不同利益得以调和并采取合作行动的持续过程。它既包括那些有权迫使人们服从的正式机构与机制，也包括那些人们和机构已经同意的或认为符合其利益的各种非知识的安排。”[3]全球治理强调多元主体（超国家组织、国家、政府间组织、非政府间组织和公民个人等）通过多样化的合作形式共同解决全球问题。其中，国际非政府组织是一支非常重要的参与全球治理的力量，俗称第三种力量（除国家与政府间国际组织之外）。
当前，国际非政府组织已经成为全球治理结构中的一支重要力量。国际非政府组织通过参与跨国立法、建立跨国网络、传播共同的国际规则和信念，全面参与全球治理。它们不仅积极参加全球环境保护、人道主义救助与非核化运动，还把影响逐渐扩展到国际安全、和平、裁军、外交等传统的国际政治领域。一方面，国际非政府组织积极参与跨国立法，制定了大量事务性的法律制度和规则，大大促进了国际法的编纂。尽管这些规则不同于国际条约和国际习惯，而是以国际惯例为主的国际软法，但其得到了国际社会的广泛认可与普遍遵守，其效力和影响不容小视 [4]。另一方面，国际非政府组织通过与主权国家和联合国等国际组织建立了各种形式的联系与合作，或直接参与或间接影响各国的内政外交与国际事务，促进和影响国际条约的制定，成为全球治理体系中的重要角色 [5]。此外，非政府组织在全球治理中的作用还体现在为政府及政府间国际组织提供咨询、影响公众舆论并监督政府及政府间国际组织的行为、与政府及政府间国际组织在项目实施中进行合作等方面。当然，由于受自身条件及外部因素的影响，非政府组织在全球治理中的作用存在局限性，如非政府组织参与全球治理的法律地位不平等、缺乏机制保障、缺乏有效的国际治理平台、参与全球治理的有效性有待提高等 [6]。
三、国际非政府组织在全球卫生治理中的活动范围及其影响
非政府组织在公共卫生领域发挥作用的历史比较悠久。早在18世纪清洁美国城市的公共卫生行动中，美国妇女非政府组织起到了领导作用。19世纪，洛克菲勒基金会和抗结核病国际联盟等联合抗击鼠疫等传染病和其他公共卫生问题。20世纪以来，越来越多的非政府组织参与到全球公共卫生的治理活动中来，在全球卫生治理中发挥着愈益重要的作用，成为推动全球公共卫生合作的不可或缺的力量。
国际非政府组织没有政治约束，具有更多的灵活性，更容易实现与现有各种国际条约之间的相互协调；又由于其资金来源独立，专业人才资源丰富，触角广泛，在公共卫生的治理中具有独特优势，往往更能够弥补公共卫生中的一些被长期忽视的领域。
概括起来，国际非政府组织在全球卫生治理中的主要活动范围及其影响具体体现在以下几个方面：
（一）国际非政府组织日渐成为治理传染病的关键力量
传染病的防治工作一直是非政府组织高度关注的重点领域。近年来，艾滋病在世界范围内的传播越来越迅猛，严重威胁着人类的健康和社会的发展，已成为威胁人们健康的第四大杀手。联合国艾滋病规划署于11月23日在日内瓦发布了2010年《全球艾滋病疫情报告》。该报告指出，自艾滋病疫情（1981年6月首次确认艾滋病）发生以来，共有超过6 000万人感染了艾滋病病毒，将近3 000万人死于同艾滋病有关疾病。1999年，全球大约有2 620万名艾滋病毒感染者，2009年，这一数字增加到3 330万 [7]。
在与艾滋病做斗争的过程中，无论是在发达国家还是在发展中国家，非政府组织已经并且正在以各种形式，各种规模参与与艾滋病防控有关的各项活动，为人类抗击艾滋病作出了非常重要的贡献。非政府组织资助艾滋病药物的研发、直接组织或参与医院救治艾滋病患者的合作项目、推进安全套发放、开展生殖健康教育等关爱行动以便预防或宣传预防艾滋病。联合国艾滋病规划署指出：“与艾滋病有关的非政府组织，自艾滋病大流行以来一直处于行动的前线。全球每年参与艾滋病防治的非政府组织数以万计，以艾滋病防治为主题的专项行动或合作项目数百万个，投入艾滋病防治的资金超过200多亿美元。”[8]
目前，在艾滋病防治领域发挥重要影响力的国际非政府组织包括国际艾滋病协会、美国的家庭卫生国际、英国的国际家庭卫生、比尔和梅林达·盖茨基金会、全球艾滋病毒感染者和艾滋病人网络、国际妇女艾滋病毒感染者和艾滋病人联合会、国际艾滋病服务组织联盟、国际艾滋病疫苗协会以及全球企业抗艾滋病联合会等。
除了艾滋病之外，国际非政府组织还积极参与SARS、病毒性肝炎、疟疾、脊髓灰质炎、麻疹、登革热、炭疽、肺结核、脑膜炎、肺结核、猩红热、血吸虫、埃博拉出血热、禽流感、甲型H1N1流感等传染性疾病的预防与控制。活跃在传染病控制领域国际非政府组织包括（但不限于）：国际结核病防治联合会（后改名为国际防治结核病和肺部疾病联合会）、 国际红十字会、大赦国际、抗生素慎用联盟、无国界医生组织、扶轮国际、国际婴儿食品行动网、卫生生活、健康权国际、健康伙伴基金会、 全球抗击艾滋病、结核和疟疾基金等。
（二）国际非政府组织积极参与慢性非传染性疾病的防治工作
21世纪以来，心血管疾病、癌症、慢性阻塞性肺气肿和糖尿病等慢性非传染病迅速上升，已经成为全球发展的主要卫生挑战。这种持续增加的挑战不仅威胁全球经济与社会发展，还威胁数以百万人的生命与健康。仅1998年，全球60%的死亡和43%的疾病负担归因于非传染性疾病。中、低收入国家遭受非传染性疾病的影响最大，这已引起世界卫生组织的高度重视 [9]。在世界卫生组织非传染性疾病的预防和控制全球战略（2009—2013）行动计划中，世界卫生组织将寻找国际合作伙伴列为全球对抗非传染性流行病斗争中最重要的事务。世界卫生组织呼吁国际社会在全球范围展开一致行动，发挥非政府组织的重要作用。国际糖尿病联盟（IDF）、国际抗癌联盟（UICC）和世界心脏病联盟（WHF）已经响应了这个号召。这三个联盟联合起来之后，代表着全球170多个国家的730多个成员组织的利益。 它们已经联合发表声明，呼吁国际社会迅速解决非传染性流行病，这些非传染性流行病每年造成3 500万人死亡；呼吁国际社会加大对非传染性流行病的资金投入、提供更多的基本医疗设施以及其他应急反应，从而加快完成健康千年开发目标 [10]。
此外，反烟草非政府组织联盟、抗慢性呼吸性疾病全球联盟、国际医院联盟、国际骨质疏松基金会、国际助残等国际非政府组织也在抗击非传染性流行病方面发挥了重要作用。
（三）儿童与妇女的健康是国际非政府组织长期关注的重点
一直以来，妇女与儿童是疾病和营养不良的高危人群，非政府组织十分关注她们的健康。国际红十字会在保护儿童与妇女健康方面做了大量的工作，仅以中国红十字基金会重大疾病救助的项目为例，该项目包括：小天使基金（救助白血病儿童）、嫣然天使基金（救助唇腭裂儿童）、天使阳光行动（救助先心病儿童）、天使之爱行动（救助脑瘫儿童）、天使回声基金（救助失聪儿童）、温暖中国（贫困肿瘤患者救治行动）、奔跑天使基金（救助下肢畸形儿童）和农民工援助基金等。此外，联合国儿童基金会、国际救助儿童联盟、比尔和梅林达·盖茨基金会、福特基金会、微笑联盟、联合国妇女基金、世界健康基金会、美国国际卫生基金会、美国旗舰全球健康基金会、美国爱心基金会、雅芳妇女儿童基金会、美敦力基金会、百特基金会、雅培基金会等国际非政府组织每年都投入大量资金用于救助患有重大疾病的儿童、妇女及其家庭。
此外，国际非政府组织通过发起生殖健康活动，保护妇女的健康权，从源头上预防与降低残疾儿童的出生率。如玛丽斯特普国际组织、欧洲避孕和生殖健康学会、国际妇女儿童联合会、人口理事会、亚太避孕协会、拉丁美洲妇女健康中心等六家国际非政府组织在2007年发起了“世界避孕日” 全球性公益活动，致力于推动大众对优生优育的认识，普及生殖健康与避孕知识，呼吁年轻人在两性关系中重视安全避孕、避免意外妊娠与性病传播。该活动得到了美国国际发展署、国际计划生育联合会、德国人口发展基金会、泛美健康教育基金会等更多政府和非政府机构的支持和加入。目前，全世界已有超过70个国家和地区举办相关的活动以纪念世界避孕日，中国从2009年起也加入了这一行列[11]。又如，凯尔国际（CARE International）在印度北部城市阿拉哈巴德开展了为期五年的生殖健康项目，覆盖143个贫民窟的11万妇女；在印度阿格拉地区的生殖健康项目向当地居民、医疗工作者和性工作者进行宣传，降低性传染病传播；在危地马拉、莫桑比克和苏丹的生殖健康项目，宣传现代避孕方法，加强现有的医疗服务 [12]。
（四）医学研究与人才培训也是国际非政府组织的重点资助项目之一
国际非政府组织资助医学前沿研究，促进医学技术的更新与发展。例如，世界上最大的慈善基金会比尔及梅林达·盖茨基金会资助的主要方向之一就是改善全球健康状况，资助资金广泛用于研究艾滋病、疟疾、肺结核、癌症等疾病的治疗途径与新技术。英国著名的医药慈善机构为尔开信托（Wellcome Trust）重点资助人类基因组的研究，并长期关注发展中国家的麻疹和糖尿病等疾病。
另外，国际非政府组织非常重视对医学专业人才的培训工作。他们资助医学技术人员出国进修学习，以提高临床技能与研究能力；或者资助医生到当地去为患者做手术。以“中国儿童儿科医生基金会”（the Children of China Pediatrics Foundation）为例，基金会成立于1998年，是一个非营利性组织，总部设在纽约市，年度预算为50万美元，资金主要直接用于实地工作场地和支持兼职工作人员 [13]。它派送医务人员到中国的医院，为生活在中国孤儿院的残疾儿童做能够改变他们一生命运的手术。自成立以来，该基金会已为几百名中国孤儿提供了免费的医疗服务。自2006年开始，中国儿科儿童基金会创立了国际医疗领导力组织（International Healthcare Leadership，简称IHL）项目，以直接培训中国医疗政策和管理领域中的医疗专业人员。该项目旨在通过对中国医疗卫生领域的专业人才进行医药卫生政策与管理方面的培训，实现公共卫生政策与医疗卫生体制改革及医院管理实践的有机结合及相互促进。
（五）国际非政府组织帮助改善公共卫生设施及促进饮用水安全
由于资金的限制，很多发展中国家没有足够的公共卫生设施。政府在提供卫生服务方面还很不到位，它们的很多初级医疗服务是由私营部门提供的。以孟加拉为例，城市人口的公共卫生服务主要由孟加拉地方政府负责，由于相应的卫生设施十分薄弱，地方政府所能提供的公共卫生服务严重不足。为此，在亚洲开发银行的牵头下，引进了16个非政府组织，参与城市公共卫生服务的提供，向城市低收入人群提供初级卫生服务。又如，国际非政府组织帮助柬埔寨政府提供防疫、计划生育、产前护理、营养保健、常见病处理等基本公共卫生服务。再如，众多国际非政府组织在中国农村办医院、开诊所，解决农村医疗资源紧张与医疗水平低下问题。
另外，很多发展中国家的饮用水严重匮乏或者存在很多安全隐患。国际非政府组织在促进饮用水安全，也做了很多有价值的工作。目前，对水资源服务进行投资的最大主体是政府，在发展中国家往往有外部援助机构（主要是国际非政府组织）的支持。在促进饮用水安全方面，大部分国际私人资金集中在亚洲和南美洲。而最穷的国家，特别是撒哈拉以南的非洲国家和南亚国家，非常需要援助资金的支持。1998—2002年，凯尔国际与赞比亚卢萨卡的社区组织联合设立提供清洁水的项目，使30万人受益。此外，凯尔国际在喀布尔的供水项目让40万人喝上清洁水 [12]。
除此之外，国际非政府组织还广泛参与其他公共健康事务。例如，一个名叫“自闭症说话（Autism Speaks）”的美国非政府组织近年来在推动全球人们提高有关自闭症的意识方面发挥了积极的作用。
参考文献：
[1] 安云风.非政府组织及其伦理功能[J].中国人民大学学报，2006，(5):60-66.
[2] 王丽娟，刘忠平.全球治理中的非政府组织角色分析[J].山西师大学报:社会科学版，2009，(3):12-16.
[3] Commission on Global Governance.Our Global Neighborhood[R].New York：Oxford University Press，1995:2.
[4] 王秀梅.国际非政府组织与国际法之“跨国立法”——以全球治理为视角[J].河南省政法管理干部学院学报，2006，(4):202-207.
[5] 刘清才，张农寿.非政府组织在全球治理中的角色分析[J].国际问题研究，2006，(1):48-52.
[6] 谢海霞.论非政府组织在全球治理中的作用[J].江汉论坛 2010，(11):134-136.
[7] 联合国电台.艾滋病规划署发布2010年《全球艾滋病疫情报告》[EB/OL]./p-56732265.html，
2011-05-16.
[11] 关于世界避孕日[EB/OL].世界避孕日中国官方网站，/，2011-05-16.
[12] 孙茹.国际非政府组织专题之六：凯尔国际[J].国际资料信息，2002，(12):34-37.
[13] The Children of China Pediatrics Foundation[EB/OL].http://chinapediatrics.org/，2011-05-16.[责任编辑王晓燕]