【摘 要】立法权限明晰化是地方性立法的基础。自治区作为中央统一领导下的特殊地方行政区域，在根据宪法、法律行使自治权的同时，也依法行使地方行政区域的职权，故其地方性立法权限、自治立法权限应当明晰化。明晰自治区自治立法权限，既要注意维护国家主权的独立、统一和民族团结，更要注重保障作为实施民族区域自治之基础的自治立法权，并据此确立明晰自治区自治立法权限的原则。
【关键词】自治区;自治立法权限;明晰化
【作 者】阙成平，贵州财经大学副教授，法学博士。贵州贵阳，550025。
【中图分类号】DF28 【文献识别码】A 【文章编号】1004-454X（2018）06-0019-010
无论是在单一制国家还是在联邦制国家，只要承认地方立法权，就必然需要探讨中央（联邦）与地方（联邦成员）的立法权限明晰化问题。在中央集权的单一制国家，明晰地方立法权限，是规制和保障地方性立法、避免中央过度集权，或者地方过度分权的重要手段。对于实行民族区域自治的我国来说，尤其需要思考自治区自治立法权限的明晰化。
一、自治区自治立法之基石：自治立法权限明晰化
在实行地方立法分权的单一制国家中，立法权限的明晰化是地方性立法的前提，也是地方性立法问题的根源。自治区作为我国的一级特殊地方，自治立法权限明晰化不仅是实行民族区域自治的基础，更是实行民族区域自治的保障。
（一）立法权限明晰化是地方性立法的基础
地方性立法作为国家立法的重要组成部分，其实现的前提是立法权限明晰化。当前，我国地方性立法存在的各种问题，究其根源，主要在于立法权限不明。
1.立法权限明晰化是地方性立法的前提
立法“是对权利资源、权力资源以及其他有关社会利益，进行制度性配置和调控的专门活动。立法也是对个人和组织在国家生活和社会生活中的义务或责任的法定制度性确定。立法还是对所有社会主体的社会行为和社会自由的范围所作的法定制度性界定”[1 ]48。可见，立法的实质是公权力对私权利的介入，因而必须对其范围和强度进行限制和制约，以防止公权力对私权利的不当损害。这表明立法权是有限的。随着近现代以来民主与法治的发展，任何公权力都是有限的观念已成为公识：“‘有限政府’即‘有限权力’是整个法治的灵魂。” [2 ]立法权作为最重要的公权力，当然更是有限的。这种限度即我们所指的立法权限。关于立法权限的概念及内容，目前学术界的研究还较为薄弱，主要有两种观点：一是指“包括一个国家中现行全部有关需要由立法加以调整和控制的事项的权力范围” [3 ]271;一是指“一个主权国家中现行全部有关需要通过立法方式加以调整、控制和规范的事项的权力范围，即立法主体行使立法职权的权力限度和内容范围”[4 ]。这两种观点的表述虽略有不同，但其实质是一致的，都是从立法权力的强度、立法的事项范围两个方面进行限制。
从权力限度来看，作为权力的立法权，是指立法主体依照法定的职权和程序行使的制定、认可、解释、补充、修改和废止法律的权力。 因此，有学者认为“它是一种资格的象征，是一种强制力量，运用它可以达到一定的目的，达到目的的过程体现着特殊的权威性和强制力量”[1 ]198。这种“权威性和强制力量”无疑应当予以明晰，即明确化、具体化，以防止其滥用和恣意，实现“保障这个社会及其成员的权力”[5 ]89的目的。
从立法事项范围来看，“立法权限范围，指立法权可以和应当对哪些领域、方面、事项加以调整，不能对哪些领域、方面、事项发挥作用” [1 ]205。这就要求立法事项范围应当像“风能进、雨能进，国王不能进”这样明晰化。否则，一间茅草房怎能阻挡代表着公权力的、至高无上的国王的进入。
就我国实际而言，无论是中央立法权限，还是地方性立法权限都需要明晰化。但是，明晰地方性立法权限更为迫切。因为我国实行的是中央集权体制，通常认为地方性立法权来自中央的授予和分权，因而地方性立法的健康发展对立法权限的明晰化更为依赖：明晰地方立法权限，一方面可以规制和促进地方性立法，另一方面也可以保障地方性立法不受中央立法的侵蚀。
2.地方性立法问题的根源：立法权限不明
新中国成立以来，我国地方性立法走过了一条漫长而曲折的历程，从新中国成立之初的与中央分权立法走向中央高度集权立法;改革开放以后，又从中央集权立法走向中央与地方分权立法，并稳定发展;到2015年修改《立法法》，將地方性立法权下放到设区的市一级，地方性立法走上了一个新的历史阶段。
应该肯定，改革开放以来，地方性立法对我国经济社会文化的发展发挥了重要作用，但所存在的问题也不容忽视。这些问题集中表现为：（1）享有地方性立法权的人民代表大会没有发挥立法的主导作用，“长期以来省级以上人民代表大会立法稀少、立法主导权弱化”[6 ]。（2）在地方性立法实践中，行政机关起主导作用，具有浓厚的行政色彩。（3）地方性立法在立法技术方面普遍存在合法性问题：从立法依据来看，很大一部分地方性法规没有直接表明立法依据;从立法规范来看，地方性立法大多偏离了应以对上位法进行明确化、具体化的操作性规范为主的方向，甚至规定得更为抽象、原则;从效力范围来看，地方性立法在空间效力、对人的效力方面或者不作规定，或者规定明显违法;从法律责任来看，突破上位法责任范围规定的不在少数，也有大量的地方性法规不设法律责任，使其是否属于“法”范畴值得探讨。
地方性立法之所以存在如此多的问题，根源在于立法权限不明晰，具体表现在以下几个方面：
第一，地方性立法机关的立法权源不明。地方性立法权是中央授予、还是地方人民所固有？根据《宪法》第二条第一款的规定：“中华人民共和国的一切权利属于人民。”这里的“人民”显然是指全国人民，因而国家权力只能以“全国人民”的名义行使，立法权作为将人民意志上升为国家意志的权力，当然只能由代表全国人民的全国人民代表大会行使。因此，新中国的第一部宪法，即1954年宪法第二十二条明确规定：“全国人民代表大会是行使国家立法权的唯一机关。”因此，地方性立法权只能源自中央授予，是国家立法权的重要组成部分。从而，地方性立法应以实施国家立法和维护国家利益为目的。这对地方立法机关来说，是难以做到的，也将导致《宪法》第三条第四款的规定难以实现：“充分发挥地方的主动性和积极性。”