中国农村土地制度改革的政策选择研究

个人的主观性之外，关键是选择的样本应该具有多样性、代表性和全面性。而中国国情多样，各地的土地资源状况、城市化和工业化水平，以及人口流动状况差别很大，因此调查样本应该尽量保持多样性，使其具有代表性，应包括沿海、平原、丘陵、山区；发达地区、中等发达地区、欠发达地区；西北、西南、东北、华北、东南、华中、华南各大区；这样的调查结果才具有充分的说服力。但这种全国性的调研需要强大的人力资源与物力资源支持，但本研究经费非常有限，人力资源匮乏，因此只能进行有限区域、有限样本的调研，并且将刘易斯拐点、耕地红线判断、农地社会保障能力的调查合并到一起进行调研，贫民窟调查由于与前三个调查的内容差别太大，限于人力、物力，本研究只能暂时放弃。本研究样本、区域选择的有限性必然影响到研究的效度与信度，需要今后进一步充实，但一滴水也可以反映整个大海，即使有限的实证调研也基本可以反映中国农村的现实，具有一定参考意义。

经过课题组一个暑期的调研，9月份回校后课题组收回调研问卷30份，只有12份问卷符合基本要求（参见表1）。由于课题组成员主要集中在江浙，因此这些问卷调查的样本主要集中在江浙一带，其他调查样本分别分布在湖北、河南、四川、甘肃、湖南等中西部五个省份，现将调研结果整理如下。首先分析刘易斯拐点是否到来的调查结果，对于刘易斯拐点的判断本调研主要从八个方面入手：本村名义户籍人口，本村实际常住人口，常住人口中55岁以上人口数量，16～55岁人口数量，16岁以下人口数量，16～55岁常住人口中专业农民数量，16～55岁常住人口中兼业农民数量，16～55岁常住人口中非农就业人口数量。其中将名义户籍人口与实际常住人口对比，主要是为显现农村人口的流失率，对常住农民进行年龄划分，主要是想了解农村实际剩下的有效劳动力，对16～55岁常住农民的职业划分，主要是想进一步了解在农村专业农民的真实数量，得出对刘易斯拐点问题的判断。

依据问卷整理出来的数据可以看出各地农村劳动力状况相差很大。在中西部的甘肃、河南、湖南、湖北、四川一带的部分农村，由于当地工业不发达，加上农业基础设施差，水利设施年久失修，丘陵地貌使耕地难以规模化、机械化耕作，并且由于农产品价格较低，运输成本高，使农业生产效率非常低，导致大批青壮年农民外出打工，大量人口流失，常住人口下降非常厉害，常住人口中青壮年劳动力稀少，传统劳动密集型农业已经难以维持，一些地区甚至出现短期、局部性的劳动力短缺。但即使同在中西部，处于平原地区的河南信阳市商城县农村相比于其他丘陵地带农村的人口流失率相对较轻，这与平原地区工商业相对发达，农民就近就业、创业相对容易有关，也与土地能够机械化、规模化耕作，养殖业比较发达有关，能够吸收部分青壮年劳动力留村就业。与中西部相比，东部沿海地区的农村基本不存在劳动力短缺问题，由于这些地区经济发达，工业化、城市化程度高，城市密度比较大，村民可以到附近城镇、工业园区就业、经商而无须流动到外地打工，因此常住人口数量基本保持稳定，流失率比较低。在一些工业发达的城郊村，由于工业发达，大量外来务工人员的租住使这些村常住人口数量甚至超过户籍人口，例如江苏省镇江市丹阳县云阳镇永福村便是如此。在这些地区，由于发达的工商业吸收了大部分农村劳动力，农业的机械化、规模化耕作非常普遍，农业生产只需要很少的农民。但也存在一个问题，就是当地农民的年龄普遍偏高，老人农业明显，农业生产后继乏人，好在当地经济发达，现代农业技术比较先进，劳动强度较低，可以吸引外地年轻人来当地务农。

根据调研问卷反馈回来的信息，可以推断中国农村的刘易斯拐点正在逼近，而在中西部很多地区刘易斯拐点已经到来，导致老人农业蔓延；但沿海地区农民数量依然过多，导致土地经营的规模依然过小，造成农民增收困难。同时中西部地区人口密度远低于东部沿海，但由于东西差距，城乡差距的持续扩大，中西部地区农村的农民收入过低，很多农民不得不外出打工，剩下的农民劳动能力较低，劳动力的不足使这些地区的农业基本处于自给自足的粗放经营状态。从传统劳动密集型劳动生产模式的角度看，这些地区存在劳动力的季节性短缺问题，但从现代农业经营角度看，缺少的并不是劳动力，而是国土整治、基础设施和水利设施的完善，以及应使丘陵地区的梯田适合机械化、规模化耕作的条件。

三、对中国耕地红线判断的实证调查

对于耕地红线的判断本研究的思路是否证法，即通过对土地大量抛荒、弃耕、粮食安全的确证，否证中国土地逼近18亿亩耕地红线的专家传言。因此，本研究的主要目标是要调查是否存在相当比例的土地抛荒、弃耕，粮食安全是否受到威胁。根据这个目标，本调研问卷对土地调查设定8个指标：登记的耕地数量、实际剩下的耕地数量、耕地抛荒数量、剩余土地实际耕种数量、弃耕土地数量、10年前复种指数、当前复种指数、粮食供应状况。通过将实际剩下土地数量、剩余土地实际耕种数量与登记土地数量进行比较，可以得出土地抛荒数量和弃耕数量，通过复种指数的变化，可以掌握粮食增产的潜力。由于土地问题相对比较难以调查，因此收回的问卷中有效问卷更少，只有6份（参见表2）。

从有限的样本调查结果看，沿海地区的土地利用比较充分。沿海发达地区由于城市化、工业化的快速发展，大量土地被占用，导致“抛荒”的土地面积较多，但实际抛荒的土地很少，在剩下的土地中，弃耕的土地也很少。因为沿海的耕地大部分已经完成整治，适合规模化、产业化经营，土地的流转率也比较高，大量土地改变了种植结构，用于高效益、高收益的蔬菜瓜果，养殖业的生产，土地的高收益使土地被充分利用。在内地平原地区，由于土地适于机械化耕作，劳动力需求比较少，在农村青壮年人口大量流失的情况下，依然保持了土地较高的利用率，土地“抛荒”主要是由于新住宅的建设和乡村企业发展占地造成，弃耕的情况比较少见，土地利用也比较充分。从表2中可以看出，江苏高淳土地抛荒率比较低，弃耕率几乎可以忽略不计；浙江绍兴由于工业化发达，有将近50%的耕地被城市建设、工业建设占用，但抛荒率却相当低，不到8%。但由于劳动力价格上涨，加上生产资料价格上涨，这些地区老人农业普遍，导致这些地区耕地复种指数大幅下降。

当前国内土地利用不充分的地区主要集中在西北干旱缺水地区以及广大的丘陵地带，干旱地区要提高土地利用率需要进一步加强水利建设，但考虑到西北地区严重缺水，水资源利用超负荷的现状，开发成本以及生态成本太高，开发难度比较大。当前国内土地利用潜力较大的主要是丘陵地带，从表2中可以看出，在湖北红安曲阳畈村这个丘陵村，土地抛荒接近15%，弃耕也接近10%，二者相加近25%；在湖南怀化、河南商城一些农村耕地抛荒、弃耕率也在20%～40%之间。同时，大量青壮年劳动力的流失导致老人农业普遍，耕地复种指数严重下降。这些地带大部分处于江南和华中地区，水资源充沛，光照充足，但土地细碎，基础设施不完善，需要大量资金进行土地平整，将细碎的土地集中化、平整化，在完善水利设施、灌溉系统和道路设施基础上使其适合机械化、规模化经营，以有效发挥这些土地的生产潜力。同时随着沿海、发达地区农业商品化、精品化、高效化的进一步发展，粮食用地有进一步减少趋势，江南与中部丘陵地区的抛荒地、弃耕地的整理则具有更大战略意义。

同时，调研结果表明，中国粮食增产的潜力还很大。从单位面积产量看，不要说与日本相比，即使与美国这样大规模生产、比较粗放的农业国家相比，除水稻单产中国稍占优势外，其他如小麦、玉米、大豆等的单产量，中国都低于美国。中国土地复种指数除毗邻大城市的郊区外，出现了普遍的下降趋势，这与农业比较收益相对进一步恶化、老人农业的发展有关，只有继续扩大农业经营规模，优化农业生产结构，适度提高农产品价格，增加农业收益，吸引部分青年农民回流，复种指数才能提高，这也是中国粮食增产的潜力所在。此外，中国还存在着耕地中中低产田比例过高、良种推广率比较低等问题，都是未来中国粮食增产的突破口。然而，同时应该注意到，即使在沿海土地被大量侵占，丘陵地区的土地被大量抛荒、弃耕，被耕种的土地很大一部分被粗放经营，土地复种指数下降的情况下，几乎所有地区都不存在粮食紧张问题。这主要源于除中国粮食进口数量增加之外，根本原因是由于资本、技术投入替代了劳动力，即技术进步和农业生产资料投入的增长导致单位面积产量的提高抵消了劳动力减少、耕种面积缩小带来的负面影响。因此，从长期看，中国粮食并不存在短缺问题，耕地面积的扩大、单位面积产量、复种指数的提高均还有很大潜力，足可以抵消城市化、工业化发展对耕地的侵蚀。并且，如果考虑到中国城市化、工业化量的扩张随着人口转型和产业结构升级而接近尾声，城市化、工业化进入品质提升阶段，对土地的侵蚀强度会逐步下降，中国粮食安全就更有保障。但从短期看，由于各种机制的扭曲，导致土地被大量抛荒、弃耕、粗放经营、复种指数下降导致资源配置低效，如果任其发展，必定会威胁到国家的粮食供应安全。

因此，对于中国来说，影响国家粮食安全的并不是土地资源不足，而是土地的低收益、细碎化经营导致的低效率和资源配置的不合理。只要政府采取有效措施，投入大量资金对中南部丘陵地区土地进行全面的国土整治，进一步明晰农地产权，让农民获得完全的土地权力，加速土地的流转，尽快实现农业生产模式的转型，提高土地的生产效率，提高复种指数，中国的粮食安全就有保障。中国土地利用的低效率与粮食供应的基本安全说明耕地红线可能并不存在，认为中国耕地逼近红线，面临粮食安全危机的说法缺乏科学依据，更可能是房地产利益集团编造的一个神话。这个神话由于长期的以粮为纲，落后的思维范式，利益集团的故意误导和国民普遍的无知而长期流传下来，并影响到国家的宏观决策。

四、对农地社会保障功能和农民城市化意愿的实证调查

反对土地私有化或土地流转、土地规模化的另外一个论据是认为小块承包地是农民的最后社会保障，只要农民拥有小块土地的使用权，就能够保证农民的基本生活，大量的半城市化、伪城市化人口就有退路，国家的社会稳定就有保障。这种论据由于不触动现有的社会保障制度和二元户籍体制，也不主张改变现有的土地制度，在部分决策者那里很有市场。但是，现实可能并不如此，农民的小块承包并不一定能够承担他们的社会保障重任。

根据我们对问卷调查数据进行的整理基本可以得出结论：农民小块承包地的收益已经不能满足农民正常生活的日常开支，并且其差额越来越大。在内地农村，由于青壮年劳动力的大量流失，土地的抛荒、弃耕现象较为严重，而经营方式粗放以及复种指数下降，导致来源于土地直接产出的收入增长缓慢，并且这些增长主要得益于农产品价格上涨和政府转移支付增加，农民收入增长的主要源泉是由打工获得的工资性收入增加，由于前几年农民工短缺的加剧，农民工工资性收入的快捷增长。但与收入相比，基于物价上涨、婚姻竞争、面子竞争以及城市化导致的农民支出增长更快。在调查的几个中部样本中（参见表3），农业收入只占到总收入的20%～30%之间，如果去掉其他的副业和养殖业收入，狭义农业收入占总收入比将更低。将农业收入与农民的支出相比，农业收入只能够满足农民基本开支的30%～40%，远远不能保障农民的体面生活，更难以承担医疗、养老和伤残风险，以及农民买房、建房、婚嫁的开支。在江浙的几个样本中，由于本地工业化、城市化比较快，人均土地面积更少，居民大部分到企业工作或经商，因此土地收入占农民总收入的比例更低，基本在10%～20%之间，但这些地区由于消费方式、消费结构与内地不同，消费层次较高，居民年人均支出也更高，来源于土地的收益只能满足当地农民基本支出的10%～20%，耕地收益完全不能满足农民正常的日常开支，更不用说满足他们的养老、医疗、伤残保险了。但这些地区由于经济比较发达，在土地征收或拆迁过程中，以土地换社保做的比较好，各项社会保障制度也比较完善，保障水平比较高，覆盖面比较广。从总体上来看，农业收入占农民总收入的比重越来越低，工资性收入、转移性收入、经营性收入、财产性收入比重越来越高，土地收入已经不能承担农民的基本生活保障，更不能承担农民的医疗、养老与伤残保险。因此，以土地是农民最后社会保障的名义反对土地流转、规模化经营是错误的，土地流转对于农民生活的影响已经不大，社会稳定的关键不是维持小农经济，而是应进一步完善社会保障体系。

还有一个问题是农二代的城市化意愿调查。一些地方政府官员不愿进行有效的土地制度改革以降低房价，也不愿改变二元户籍体制化解庞大的伪城市化人口，更不想改革现有的等级式社会保障体制，而是想继续维持小农经济，通过政治手段或经济控制迫使农二代回乡挽救正在衰落的传统农业生产模式，降低社会动荡风险。但问题是农二代愿意回乡吗？与农一代不同，农二代的平均受教育程度、平均收入更高，具有更多的自由、平等与权力意识，对农村、农业、农民职业的认同度更低，主要在城市从事制造业、建筑业、服务业，有些人从小就在城市长大，既不会农活，也不认同农村生活方式，更反感农民工称谓。与第一代农民工城市过客的定位不同，第二代农民工以成为市民为目标，他们中的很多人不愿意回到衰败的中西部乡村，即使在江浙一带，由于城乡生活品质、基础设施、公共设施方面的差距也很大，当地青年村民也会为子女教育、生活品质和医疗条件而选择移居城市。在刘易斯拐点没有最终到来，城乡差距没有实质性缩小之前，强制性地违背农二代意愿把他们逼回农村才是中国社会稳定最大的隐患。

由于调查比较复杂，本调研组只有两位成员选择做农二代城市化意愿调查，一个是随机调查，调查地点在武汉某广场，调查结果是：农二代中20%受过高职教育，17%受过高中教育，农一代中受过高职教育和高中教育的总共23%左右，农二代以初中毕业为主，表明农一代以小学毕业为主，农二代教育水平整体高于农一代。农一代主要集中在工地和一些小型制造企业就业，而农二代则开始了私营经济、个体经济的道路，并以服务业就业居多，调查结果显示只有24%的农二代表示愿意回家务农。另外一项问卷调查在上海浦东新区机场镇部分社区和村进行，调查结果显示：60%的农二代不希望回到农村，25.6%的农二代选择了视情况而定，只有1444%的农二代选择了希望回村。这与社科院的一项调查结果基本相同：70后农民工70%愿意回农村务农，80后农民工只有10%愿意回农村务农，而90后农民工则只有5%愿意回农村务农。崔立勇：《80后农民工：不愿回农村不想转户口》，《中国经济导报》2011年3月10日。

从三个调查的结果可以看出，绝大部分农二代已经不愿意回归农村，城市化意愿比较强烈，如果违背他们的意愿强制性或者不公正地驱赶他们回到农村会遭到他们的强烈反抗，引发严重的社会危机。

五、结论及其政策建议

根据对调查问卷的分析可以得出结论：中国的刘易斯拐点正在逼近，在局部地区已经出现。但从整体上看，农村劳动力依然比较充裕，中西部农村劳动力的短缺属于结构性、季节性短缺，是由于土地规模化、机械化发展滞后造成，并非真正的劳动力短缺。中国的粮食安全危机并没有预想的那么严重，粮食供求基本平衡，资本投入增加与农业技术进步足以抵消农业劳动力的减少和耕地面积缩小造成的消极影响。中国大量丘陵地的低效利用，中西部大量耕地的粗放经营，复种指数的下降，使中国粮食生产具有巨大的增长潜力。当前中国粮食安全保障的重点应是对大面积的丘陵地区进行国土整治，为这些地区农业的规模化、产业化发展创造条件，并积极地进行土地制度改革，促进土地的流转与规模化经营，提高土地资源利用效率。同时认为一些专家鼓吹的固定耕地红线值得怀疑，中国耕地逼近红线更是无稽之谈。而小块承包地并不能保障农民的基本生活，随着农业收入占农民总收入、农民基本支出的比例越来越低，其保障能力也越来越差，更不要谈土地的医疗、养老、伤残风险保障功能，以土地换稳定的传统政策已经失效，必须尽快完善农村社会保障体系，提高其保障水平才能有效维护农村稳定。政府不应该继续拖延改革，继续维持小农经济模式，因为农二代具有强烈的城市化意愿，只有尽快启动改革，尽可能快地消化掉庞大的伪城市化人口，减轻半城市化农民的后顾之忧，才能为农业的现代化转型创造条件。然而，由于中国国情的复杂性、多样性和制度建设的滞后与利益集团的阻挠，新市民城市化的不完整，以及社会保障体系的不完善，导致农村农民规模的依然庞大，使中国绝大部分地区还不具备立即进行土地私有化的条件。再加上近两年中国经济的中速发展，世界经济的不景气导致农民城市化速度放缓，就业压力增大，都要求中国的土地制度改革，土地的流转与规模化经营应该因地制宜、循序渐进而不能一刀切、一蹴而就。

但循序渐进并不是拖延改革的借口，鉴于落后的农地制度已经成为中国继续现代化的瓶颈，应该采取积极措施为彻底的农地制度改革创造条件：1完善法制，提高农民的自组织能力。只有受到保障的产权才有意义，如果法制不完善，私有产权得不到有效保障或保障成本太高，那么，产权是否私有化就没有实质性意义。权利必须依赖于权力进行保护，农民的分散性，无组织性使其缺乏政治能力，使这一最大的单一社会群体长期处于被其他权力集团压迫的地位。要维护农民的土地权力，获得平等的公民权，农民必须组织起来，获得与自己的人口比例相称的发言权。2尽快废除城乡二元户籍体制。城乡二元户籍体制是造成农民伪城市化的主要原因，应尽快废除不合理的城乡二元户籍体制，赋予农民平等的公民权，从而缓解社会矛盾，加速农民的城市化，做实农民的城市化。在降低农民的就业、生存、养老风险的基础上，稳定农民的城市化预期；而只有稳定预期，农民才会放弃对小块土地的所有权，促进土地的集约化经营。3完善基础设施，整治国土。农业的规模化、产业化经营建立在完善的基础设施之上，但很多基础设施具有公共产品的性质，必须依赖政府提供，这就要求政府增加对农业基础设施建设的投资，为农业现代化创造良好条件。同时中国耕地梯田、坡耕地比例高，严重制约农业规模化、产业化经营，使耕地生产潜力难以发挥。只有尽快进行国土整治、改良耕地，以减少水土流失，加速农业的规模化经营。但由于国土整治投资大、周期长，致使私人资本难以承担，政府有必要从国家的公共利益、长期利益出发承担主要责任。

在此基础上，政府还应该采取其他措施积极地推动中国的农地制度改革。在全国范围内，政府应尽快完成土地确权、强化土地使用权、加速土地的流转，并扩大土地增减挂钩政策的适用范围，为农地的自由流转创造条件。当然，政府也可以根据各地的不同情况实行不同的土地制度，在一些发达地区，大城市周边以及东北人口密度较低的地区已经具备进一步明晰土地产权的条件，政府可以在这些地区进行大胆的土地制度改革试验，包括小产权房有条件地转正和集体土地与国有土地的并轨，并不断总结经验，逐步推广。在其他地区，政府的主要任务是促进土地的流转，稳定土地的权力预期，加快农业的现代化转型，并进一步做好新市民的城市化，化解伪城市化问题，继续减少农民数量，深化新农村建设，为刘易斯拐点的全面到来创造条件。同时应根据时代的发展不断地进行制度创新，打破农地制度改革僵局，突破中国现代化的瓶颈，从而实现后发赶超目标。

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