一、问题的提出
公共预算是各级政府、公共部门依据法律和制度规定编制，并经法定程序审核批准后成立的以政府财政收支为主的年度财力配置计划。预算管理是公共管理的核心和关键，预算不仅是政府的财务计划，更是一个将人民的意愿和资源转化为政府政策行动、促进政策目标实现的强力工具[1]。公共预算的本质是民意在国家财力配置上的体现。所以，公共预算不能由少数决策者说了算，而应当由全体人民按照一定的民主程序如通过选举议员组成议会并由议会来决定，以实现公共偏好。在我国，预决算编制权属于各级政府及其部门，审查批准预算、决算的权力分别属于同级人民代表大会及其常委会。对预决算草案、预算调整方案、预算执行情况进行初步审查，则是预算法、监督法等法律法规赋予人大财政经济委员会的重要职权。
1999年以来，以全国人大常委会通过的《关于加强中央预算审查监督的决定》为开始，伴随着我国法制建设的不断推进和公共财政理念的深入传播，社会各界对财政预算重视程度也空前提高，加强人大预算审查监督的呼声也空前高涨，各级人大加强了对财政预算的审查和监督力度。从我国人大预算审查监督实践看，我国的财政改革以及人大预算审查监督改革是互相促进并且是渐进推进的。1999年以来，全国开始实行的部门预算、国库集中收付、政府采购、收支两条线、政府收支分类改革、全口径预算等一系列财政改革，为加大人大预算实质性审查监督提供了条件；不断推进的人大预算审查监督反过来又推动了财政改革的纵深推进。全国和地方各级人大预算审查监督力度在不断加大，实效性也不断增强，部分地方还出现了财政预算在线监督、预算支出绩效评价、预算修正权等一些新的突破，也出现了诸如参与式公共预算模式、部门预算网上公开、预算听证、否决预算草案等一些代表性的案例。毫无疑问，人大预算审查监督改革取得了明显的成效。
与人大预算审查监督的改革实践相呼应，一些学者虽然分别从政治学（含公共行政、公共管理）、经济学或者法学的角度对完善人大预算审查监督问题进行了一些研究，取得了一些有益的成果。但是，笔者通过阅读这些论文或专著，发现这些研究在人大预算监督必要性上存在广泛的共识，对人大预算监督乏力的原因分析和加强人大预算监督实现路径方面也存在惊人的一致。普遍认为制约人大预算监督实效性的内在因素有人大开展预算审查的法律依据不充分、预算执行过程监督和决算制度不完善、财政信息不透明等制度因素和人大监督能力不够、审查时间不足、技术不能保障等客观因素几方面，提出的建议也基本上是完善宪法和预算法、提高预算透明度、加强人大组织和队伍建设、强化预算监督刚性等几个方面。
从系统论的角度看，人大预算审查监督改革实践主要是零散的、偶然性的改革，而非系统的改革，缺乏顶层设计的自觉。这些改革主要是技术层面的改革，而预算决策政治控制机制和监督机制等政治层面的改革还处于探索和实验阶段，没有形成成熟、稳定的模式，与我国政治、经济和社会发展的现实要求严重不相适应。学界对人大预算审查监督体系的理论研究，同样没有形成系统的理论体系，提出的加强人大预算审查的建议又过于原则和笼统，没有形成有针对性的本土化建设性建议。这些“研究更多是概念化的、非经验性的和非理论取向的，研究质量不高、研究规范性不强、科学研究方法缺位，既缺乏对公共预算真实世界的了解又缺乏公共预算的本土化理论努力”（武玉坤，2009）。
笔者认为，推进人大预算审查监督改革、完善人大预算审查监督体系的目的不是将预算由原来的“政府说了算”变成“人大说了算”，而是建立一种代表公众偏好和利益的财政预算民主决策机制和权力制约机制，推进政府良好治理。目前亟需将这些改革实践成果和研究成果理性化、系统化和内在逻辑化，按照一定的理论逻辑、组织方式和工作机制建立一整套预算审查监督的机制或体系。改革完善人大预算审查监督体系，应当坚持顶层设计的原则，明确改革目的和任务，在对改革成本和收益进行科学分析的基础上，选择一条适合中国政治体制、低成本、高效率的改革路径，着手设计预算审查监督的政治控制机制。这种政治控制机制的设计，既不能从西方的以公共选择理论为基石的两党制或多党制找出路，也不能从西方的两院制找出路，而应当在坚持人民代表大会制度这个根本制度的前提下，坚持顶层设计，推进人大预算审查改革。
为此，本文提出了重构我国人大预算审查监督体系的框架建议。“人大预算审查监督体系”一词，有的学者称作“人大预算审查监督机制”，学界屡有提及。从词义上讲，体系（system）是一定范围内或同类的事物按照一定的秩序和内部联系组合而成的整体，不能等同于“制度”。笔者认为，我国人大预算审查监督，有法律制度，有改革实践，有理论研究成果，但没有一个按照一定的秩序和内部联系组合而成的“体系”。完善并重构人大预算审查监督体系，关键是要赋予人大财政经济委员会（以下简称“人大财经委”，包括常委会预算工作委员会。本文为了叙述方便，将两个委员会视作一个主体，下同[2]）更强有力的手段、更重大的责任和更严格的约束，规范其监督行为，防止其不作为和机会主义行为，促使其忠实履行预算审查监督的受托责任。本文所谓的我国人大预算审查监督体系，就是指，以规范人大财经委的审查监督行为作为切入点、着力点，以人大财经委的初步审查监督工作和出具的鉴证意见作为人大及其常委会审查批准预决算的决策基础，以审查抽样技术作为财经委发表鉴证意见的信赖基础，以预算审查理论体系、法律体系、组织体系、公共选择机制体系、审查准则体系为主要内容，并按照一定的理论逻辑、组织方式和工作机制建立的一套预算审查监督机制。从严格的意义上讲，本文不是理论建构，而是理论框架的提出。
二、我国人大预算审查监督工作中存在的主要问题
（一）缺乏一个科学严谨的理论体系来予以指导。笔者认为，科学的实践必须要有科学的理论体系来指导。没有成熟的理论，就无法达成普遍的社会共识；没有普遍的社会共识，其实践就缺乏合法合理性的基础。但是，我国人大预算审查监督的实践总体上是在社会公众和人大代表压力下的自发过程，缺乏理论的必然自觉。虽然在法学、政治学、财政学等理论领域取得了一定的成果，但这些理论并没有形成合乎逻辑的理论结构，更没有形成一个科学、严谨、完整的学科体系。