摘 要：省直管县体制改革是我国对基层政府改革的一种尝试，也是适应新公共管理理论的一种更为有效的扁平化管理模式。在省直管县这一改革背景下，通过对义乌市公共服务能力建设现状的考察，深入剖析省直管县改革背景下义乌市政府公共服务能力存在的问题，最后从四个纬度全面系统地探讨了提升县级政府公共服务能力的对策建议，以期能够为我国推行省直管县体制改革的各地区县级政府的公共服务能力建设提供参考和借鉴。
关键词：省直管县；县级政府；公共服务能力
中图分类号：D63 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）12-0015-02
自1953年至今浙江省一直实行省直管县财政体制，省直管县财政体制并不是浙江的首创，但像浙江这样一直坚持至今的在全国几乎没有。从坚持省直管县财政体制，到强县扩权改革，再到扩权强县，浙江渐进式的实践改革呈现出了一种独特的内生演进逻辑。义乌作为浙江省直管县改革的试点之一，经过几年的数次改革已经成为全国权力最大的县，其实践改革最接近于省直管县模式，并且代表了我国省直管县改革从财政体制向行政体制过渡的大方向。截至2012年，全国已有超过26个省1000多个县进行了省直管县的改革，这些改革试点的政府公共服务能力现状是本课题的研究逻辑起点。
一、省直管县改革的基本内涵
广义的界定包含“行政省直管县”和“财政省直管县”两个方面，它是对现有行政体制进行的变革。而狭义的“省直管县”与“行政省直管县”视为概念同一，即是由省负责管理县的所有方面，包括政治、经济、文化、社会等[1]。而“强县扩权”是指在现有体制不变的前提下，将省辖市的部分经济管理权和社会管理权直接赋予经济相对发达的县的改革，“扩权强县”则是指在现有体制不变的前提下，将省辖市的部分经济管理权和社会管理权直接赋予所有县的改革[2]。这两者只是在现有体制的框架下进行的行政性分权行为。由此这五个概念之间的区别显而易见。
二、省直管县背景下义乌市政府公共服务能力现状及问题
（一）义乌市省直管县的实践过程
义乌市省直管县体制的改革是逐步推进、循序完成的过程。2006年，浙江省出台文件，将义乌作为这次扩大经济社会管理权限改革的唯一试点。而这次试点改革，也使义乌成为了“全国权力最大的县”。这次针对义乌的改革一是进一步扩大了义乌市政府经济社会管理权限，赋予义乌市与设区市同等的经济社会管理权限；二是义乌市政府可以对现有的政府机构的设置和人员编制做出优化和调整，可以对现有机构和职能进行整合。2008年，浙江省实行了第五轮扩权强县改革，使义乌市政府在针对地区发展的过程中更加认识到自身的服务地位，从而加强公共服务意识，继续加强公共服务。2011年，义乌市坚决贯彻科学发展观，继续深化对省直管县的体制改革。经济发展更加迅猛，人均收入显著提高，社会更加趋于稳定。
义乌就是通过财政的省直管县获得相对独立的财权，在一定程度上降低了发展资源和发展权利被市一级剥夺和截留的可能，从而在增强了自身的自主发展能力、拓展了自身的发展空间的基础上，最终达到了经济繁荣发展的目标。
（二）义乌市政府公共服务能力现状
义乌市经过连续五轮的扩权改革，其经济社会在得到高速发展的同时，政府的各项公共服务事业也取得了一定的成绩。
1.公共服务的职能和理念不断强化。1998年以前的义乌政府工作报告三分之二的内容是关于经济建设，政府为了解决生存危机而不得不把经济建设作为政府的首要任务。随着义乌市市场经济和社会转型的深入，政府的职能才开始重新定位和转变。自2006年起，义乌市政府首次提出要“加快转变政府职能，更多地将财力、物力和政策等公共资源向社会管理和公共服务倾斜”。由此可见，这时的义乌市政府已经开始把社会管理和公共服务职能作为政府主要的努力方向。
2.公共服务的财政支出稳步增长。自2008年以来实施的有关十大民生实事的事项就有172项。截至2012年，义乌市全年民生支出72.5亿元，占政府公共预算支出的57.1%。公共服务支出的不断增长也表明了政府对公共服务职能的关注与重视，同时也促进了政府公共服务的发展。
3.公共服务回应能力不断加强。义乌市政府一直十分关注在公共服务回应能力方面的建设，在其提供公共服务的过程中，通过多元化回应渠道的建设、政府电子政务的建立和完善等多种方式去了解、应对、反馈公众的公共需求，在一定程度上反映出义乌市政府公共服务回应能力的增强。
（三）义乌市政府公共服务能力建设存在的问题
1.公共服务供给水平较低。通过扩权改革义乌市的县域经济得到高速发展，而政府每年在基础教育、公共医疗、社会保障等方面的财政支出也稳步增加，但与全国性公共服务质量和效率的高要求相比，义乌市政府在对社会性公共服务的财政支出转GDP的比重还较低，从而表现为其对社会性公共服务的投入还存在不足。
2.公共服务事权与财权的不对称。自从2006年浙江省对义乌市实行省直管县体制改革以来，扩大了义乌市自主进行管理财政收支的权利。这显而易见的是财政情况的好转带动着当地社会经济的发展。然而，义乌市在进行公共服务时，依然存在着相当大的困难。诸如，在进行基础教育、卫生医疗等涉及面比较广泛的公共服务时，义乌市政府需要向更高级政府上报财政预算，等待审批。在这个过程中，审批效率的高低影响着公共服务建设的快慢。
3.公共服务职责划分不清晰。2006年起，浙江省对义乌市实行了省直管县体制改革。扩大了义乌市自主发展管理的权利。但从其本质来讲，义乌市在此次改革过程中只是主要获得关于经济发展层面的特殊权利，而非针对在经济发展后所要有的公共服务权利。义乌市的公共服务仍然停留在以前的行政管理模式之上，依然是需要层层上报、层层审批，丝毫没有任何创新之处。在2009年，浙江省再一次出台了文件，要求义乌市要承担起为县域范围内提供基础公共服务的责任。
4.公共服务监管机制不健全。在我国经济高速发展的今天，应加大努力完善公共服务体系，努力提高公共服务水平。比如说我们的养老保障制度、医疗保障制度的建立，在一定程度上满足了我们的需求。但是，我们也应该看到不足，最大的不足就是我们的公共服务缺少相应的、系统的监管。最明显的例子就是衣食住行四个方面。“黑心棉”、“三聚氰胺”、“豆腐渣工程”、“校车安全”等等，无法解决。我们的公共服务屡次出现问题，最本质的原因就在于我们的公共服务欠缺监管，监管的力度不够。
三、义乌市提升政府公共服务能力的路径选择
（一）明晰县级政府职能，增强县级政府的公共服务意识
政府的职能其实质就是政府应该管什么和怎样管的问题。所以义乌市政府应该明确自己的身份，那就是：公共产品的提供者、良好社会环境的创造者和公共利益的维护者。明晰了自身职能以后，政府就要面对如何管的问题。在管理的手段上，要改变过去“全能”的权威管理方式，注重由行政手段转向注重综合运用行政、经济、法律手段。同时还要注重结果导向[3]。评价一个政府的公共服务能力的高低不仅看它投入了多少资源，还要看它所得到的结果产出，即生活在这个政府之下的人民生活得到改善。
（二）完善财政体制，充实县级政府的公共服务基础
我国的财政体制不论从以前的计划经济时代，还是现在的市场经济时代，财政体制都是由上而下的审批拨款，由下而上的财政预算。这在发展速度越来越快的今天，不再适应发展需求。我们需要完善、合理的财政制度，扩大县级政府在财政方面的自主权。
相对比来说，在财政体制内，市占的优势比县大。城市往往在行政上管理着县，那么，在财政制度上，城市往往也会有对县的财政审批权力。而这也要求县级政府之间应该资源共享、优势互补。所以，要求县级政府之间可以存在转移支付的制度，需要在财政制度的支持下，互助互利[4]。这样，才可以促进县域之间的经济联系不断加强，经济发展不断提速。而这一切，都是以转移支付制度为基础的。一套完善的、合理的转移支付制度，是可以在县域之间建立起一个经济圈的[5]。这正是县级政府在当下发展过程中的需要。
（三）明确职责分工，强化县级政府的公共服务责任
基本公共服务的实行，并不是靠一个整体或一个部门的一手抓就能完成的。而是需要多个部门合作来完成的。它不仅包括社会生活层面的教育、卫生、文化、体育等各个方面，还包括经济层面的生产、运输、贸易等各个方面。这就需要建立一个合理的分工体系，在这个体系之内，各个负责的部门明确自身的权责，负责各自的工作，以保证这个体系可以健康、良好的发展下去。这就要求县级政府要摆脱执行者和管理者的角色，转变自身的职能，努力朝着服务型政府发展。
（四）健全监管考核机制，提高县级政府的公共服务绩效
权力的实施与监管是相辅相成的。既然有一套有效的权力实施体系，就应该有一套有效的监管体系与之相对应。省直管县的实施，就是要促进县级政府转变职能，向服务型政府的方向转变[6]。这些改革措施需要实施，需要稳步推进。那么，在推进的过程中，如何确保转变方向的正确，如何确保在转变后可以正常运行，为社会大众提供相应的服务供给，这些都需要有一套强有力的、严格的监管体系来保证[7]。这个监管体系如何建立，如何健全，都取决于权力的实施方式，但这个监管体系必须独立在权力的实施之外，这样才能保证它具有权威性、公正性、公平性。这是必不可少的。
有监管就要有评估，否则，我们无从得知改革实施的效率高低、正确与否。那么，我们面对县级政府的公共服务供给就该采用最合适的评估体系。不仅可以促进县级政府的服务职能的转变，还能满足社会大众的公共服务要求，对推行省直管县的改革是有利的。
综上所述，义乌市政府要转变自身的执政理念，明确自身的职责，牢固树立服务观念，牢记自身的公共服务职责，在加强经济发展的同时，也要加大对公共服务事业的投入，并建立起一套合理的监管机制，这样，就可以促进政府提升公共服务能力，开创义乌市公共服务事业快速发展的新局面。
参考文献：
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[2]何显明.从“强县扩权”到“扩权强县”——浙江“省管县”改革的演进逻辑[J].中共浙江省委党校学报，2009，（4）.
[3]贺先志，王仕军.试析当前我国省管县体制改革的动力、局限和途径[J].岭南学刊，2008，（2）.
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[5]刘淑美，贾文毓.“省管县”是区域经济发展的必然选择[J].当代经济，2008，（3）.
[6]张旭霞，陈晨.省管县体制改革的前景分析[J].甘肃行政学院学报，2008，（5）.
[7]黄云鹏.公共服务监管研究——以中国教育、医疗监管为例[M].北京：经济科学出版社，2008.