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摘要：建设公共服务型乡镇政府是乡镇政府改革的必然选择。针对民族自治地方建设公共服务型乡镇政府的特殊性，以湖南湘西自治州S镇为例，通过实证调研，对该镇在建设公共服务型政府过程中取得的主要成效、存在的问题及原因进行分析，并提出了相应的有效路径。
关键词：民族自治地方；公共服务型政府；乡镇政府；公共产品；公共服务
建设公共服务型政府是乡镇政府改革的必然选择。目前，民族自治地方乡镇政府的公共服务职能还比较薄弱，不能满足广大农民对公共产品和公共服务的需求，如何建设老百姓满意的公共服务型乡镇政府是现阶段亟待解决的问题。
一、民族自治地方建设公共服务型乡镇政府的特殊性
民族自治地方建设公共服务型乡镇政府具有自己的特殊性：一是地区条件较差。民族自治地方大多属于边远地区，区位优势欠缺、交通不便。二是经济条件较差，特别是财政供给能力不足，财政总量小，税源少。三是在政治制度方面有特殊规定。我国《宪法》第119条规定：“民族自治地方的自治机关自主地管理本地方的教育、科学、文化、卫生、体育事业，保护和整理民族的文化遗产，发展和繁荣民族文化”。四是在风俗习惯方面具有特殊性，群众有特殊的公共需求。因此，提供与其相应的公共产品和公共服务是解决问题的关键。
二、镇建设公共服务型政府的现状
1.主要成效
近年来，该镇充分利用本地资源优势，在建设公共服务型政府方面取得了一些成效：一是服务农业，促进农民增收。按“基地+农户”的产业发展模式，建设了一批优质化农产品生产基地，建设了椪柑基地、生姜基地、苎麻及瓜果示范片。据统计，2014年全镇水果总产量81024吨，总产值突破4000万元，成为农民增收的主要产业之一。二是服务农村，加快新农村示范片建设。根据交通条件、经济发展、社会事业条件等情况，确定了四个村寨作为试点，按照“一村一业、一村一品”的要求，推进新农村示范片建设步伐。三是服务农民，加强对农民的技能培训，提高劳动技能和业务素质。2014年共举办了12期农业技术培训班，培训农民200余人；开展劳务技能培训5期，120余人接受培训，与2013年相比，劳动力转移就业新增87人，新增劳务收入84万元。四是2009年设立了400余平方米的便民政务服务中心。
2.建设公共服务型乡镇政府中存在的问题
在建设公共服务型政府中虽取得了一些成效，但也存在不足：一方面，政府职能转变不够彻底。一是机构改革没有深入，服务职能没有充分发挥出来。二是缺乏服务意识、服务能力亟待提高。三是专业技术人才缺少，跟不上农村发展需要，不能给农民提供优质的服务。另一方面，公共服务、公共产品供给不足，农民对于公路、用水、用电、网络、教育、医疗、社保的基本需求没能得到有效满足。
三、建设公共服务型乡镇政府存在问题的原因及分析
建设公共服务型乡镇政府过程中存在的问题，既有行政体制内部因素，也有行政体制外部因素。
1.内部影响因素
（1）机构设置较多，职能较难发挥。一是2006年改革后，机构设置数目变化不大，由25个减少为19个，表面上看进行了精简，但只是将相关部门进行简单的合并，难以达到预期效果。二是条块分割现象较重，干部力量过于分散，公共服务力量较欠缺。三是政府职能定位不准确。政府应该是“服务而非掌舵”，这就要求政府要定位好公共服务职能，但有时出于自身利益考虑，将主要精力放在应付上级部门安排的各种任务上，对提供公共服务缺乏应有的积极性。
（2）工作人员服务意识淡薄，整体素质偏低，服务能力不强。管理理念仍停留在“官本位”思想、“管制型”政府的框架内，没有向“以民为本”服务型政府转变；习惯以施发号令者的姿态出现，对农民的公共利益需求顾及较少，服务理念、服务意识跟不上时代发展需要。同时因经济比较落后，工作环境、生活条件相对艰苦，较难吸引高素质人才进入乡镇公务员队伍，与发达地区相比有较大差距，尤其在学历、年龄、能力等方面体现较突出。如S镇工作人员的学历结构分布：高中及以下11人，中专18人，大专20人，本科5人，共54人，分别占总人数的2037%、3333%、3704%、926%。年龄分布：30岁以下6人，30-40岁11人，40-50岁26人，50-60岁11人，分别占总人数的1111%、2037%、4815%、2037%，其中超过40岁以上的人员37人，占6852%。因工作人员学历、年结龄构不合理导致服务观念滞后、服务能力不足，在一定程度上制约了公共服务型政府的建设步伐。
（3）人员流动性低，积极性不高。乡镇工作人员的流动基本是每三年一次的换届选举时，只有党委书记和镇长有调动或升迁机会，对大部分公务员来说，只能在原地原岗位上踏步踏，日久就形成了“干好干坏一个样”的怪象，缺乏有效的竞争激励机制。
（4）公共服务产品供给不足。取消农业税收后，乡镇财力不足使得公共服务产品供给更为艰难。第一，农村基础设施建设滞后。一是乡村道路不能满足农民生产生活的需要。如该镇通公路的行政村虽较多，但水泥路较少，路况不好、路面狭窄、人车难行，“晴天一身灰，雨天一身泥” 的现状给农民的生产生活带来不便，并存在诸多安全隐患。二是群众安全饮水较困难。该镇仅有一个供水站，供给镇里的企事业单位和附近社区居民。其它村寨不通自来水，农民饮用水自己解决，在干旱季节用水更加困难。三是电力供给缺保障。行政村虽通了电，但农网改造没有全面实施，偏远地方的农户用电难以保障。第二，农村基础教育落后。一是教育经费投入不足。教育经费投入虽有些改善，仍无法满足学校设施添置、危房改造的需求。二是部分教师整体素质不高，教育观念落后、先进教学手段不会用，难以适应新课程改革要求。三是基础教育发展总体水平与全国水平、湖南省水平存在较大差距。以2013年为例，S镇的小学生师比分别高于湖南、全国161个百分点、385个百分点；初中升学率偏低，分别低于湖南、全国876个百分点、1264个百分点，如表1所示。
根据《乡镇综合文化站管理办法》第六条规定：“文化站应位于交通便利、人口集中、便于群众参与活动的区域，一般不设在乡镇人民政府办公场所内。”第七条规定：“文化站基本功能空间应包括：多功能活动厅、书刊阅览室、培训教室、文化信息资源共享工程基层点和管理用房，以及室外活动场地、宣传栏等配套设施。”但该镇的文化站办公楼与镇政府办公大楼平行，显然这是不符合规定的，且站内的设备设施不够齐全，短期内较难实现其功能。第四，农村医疗卫生服务供给不足。一是农民看病难、看病贵。村卫生室主要以私人医生开办为主，主要靠卖药品差价、提高治疗费用来维持运转，医疗医药费用普遍高于城区，增加了农民就医成本。二是镇卫生院运行艰难。医务人员的工资是财政差额拨款，且金额较少，工资主要靠自负盈亏情况来定，与城区相比收入偏低。三是农民存在因病返贫、因病致穷现象。农民就医是大病小治、小病不治，因治疗不及时导致小病拖成大病、大病变成晚期无法治疗的情况时有发生。四是缺乏基本的公共卫生和医疗服务。从2013年情况来看，设卫生室的行政村仅占行政村的858%，分别低于全国、湖南94个百分点、141个百分点；每万人乡村医生和卫生员105 人，分别低于全国、湖南16个和256个指标数。在镇卫生院医疗服务方面，每万人农业人口乡镇卫生院床位数为112张，分别少于全国、湖南177张、962张，如表2所示。
保险参合率偏低，如2013年为964%，低于全国22个百分点。二是新型农村养老保险试点没有全面推行（截止2012年底，仅有4个试点县），农村五保户、特困户、低保户的养老保障问题没有得到妥善解决。
2.外部影响因素
一是财政收入困难。税费改革后，乡镇财政收入锐减，财政收入绝大部分靠上级财政补助和转移支付。如2014年该镇用于农林水事业、文化广播事业、卫生事业的公共服务性投入是零投入，捉襟见肘的财力难以满足农村发展的需求，影响了公共服务型乡镇政府建设。二是公共产品供给主体较单一。长期以来，公共服务和公共产品供给都由政府独家提供，服务范围过广，投入资金有限，无法满足群众对公共服务多样性需求。虽实行了“六小工程”项目来推动农村基础设施建设，对农村公益事业实行“一事一议”制度，但对受益面较大的农村公共产品供给却难以发挥积极作用，且“一事一议”设置了上线，这一政策也给村级公益事业的发展划了红线。
四、民族自治地方建设公共服务型乡镇政府的有效路径
1.转变执政理念，准确定位职能
彼得·德鲁克说过：“当今社会不是一场技术，也不是软件、速度的革命，而是一场观念上的革命”。工作人员必须切实转变执政理念，坚持以人为本、以服务为本的理念，摒弃“官本位”思想，从“管制型”向“服务型”转变，树立服务意识，把服务农业、农村、农民作为服务职能的重点来抓。同时准确定位政府职能，从过去政府缺位、越位与错位并存转变到职能明确、权责统一、管理科学、精简高效的轨道上来，为群众提供良好的公共服务和公共产品，增强公共服务能力和社会管理水平。
2.提高整体素质，增强服务能力
（1）定期进行培训，提高服务技能。通过各种培训、进修深造、挂职锻炼等形式，提高业务素质和为民服务能力，培养出一批思进取、知实情、乐奉献的基层干部队伍。（2）树立人才观念，完善用人机制。建设一支高素质公务员队伍的主要措施：一是牢固树立人才是第一资源的观念，强化人才的储备和培养，做好吸引人才、用好人才、留住人才的配套措施和优惠政策。把新进的公务员安排到乡镇政府工作，作为其职业生涯规划中必备的基层历炼。三是选拔乡镇公务员时，要注重通才与专才相结合，既有服务理念，又有真才实干的专业技能，为建设公共服务型乡镇政府提供人力资源支撑。在制度设置上提高他们的工资福利待遇，鼓励他们扎根基层，切实为群众办实事、办好事。四是建立科学有效的考核机制。选拔人员时，既要看GDP增长率，也要注重公共服务成效是否已达标。
3.增加公共服务产品供给，满足群众需求
（1）加大农村基础设施建设，改善农村生产生活条件。乡镇政府应从引资、投资、组织、协调等方面发挥积极作用：一是设立专项资金，加速农村水改工程，改善农民饮水问题，使老百姓喝上安全水、放心水。二是实施村寨整洁工程，规范垃圾场的建设，改变脏乱差的现状。（2）加大教育经费投入，完善城乡教师双向流动制度。首先，建立各级政府责任明确、财政分级负担、经费稳增长的教育经费保障机制，促进教育公平。其次，加大农村校舍改造维修资金支持力度，为师生提供良好的工作学习环境。再次，加大城乡教师双向流动，鼓励城区教师到农村学校任教，在职称晋升、津贴补助等方面给予优惠，有效解决师生比例高的问题。（3）丰富农村文化娱乐活动。一是完善对乡镇文化站的管理，发挥文化站的应有功能。二是开展群众喜闻乐见、形式多样的文体活动，丰富群众文化生活，彰显新农村的民俗风貌。（4）改造村寨网络工程，落实提速降费政策，为农产品“互联网+”业务做好服务。（5）提高农村医疗卫生服务水平。一是把乡镇卫生院、村卫生室纳入公共卫生体系，定期对乡村医生进行培训和指导，提高专业知识和服务水平。二是将乡镇医务人员的工资纳入全额财政拨款，解除他们的后顾之忧，同时对新进医务人员严把准入标准，确保医德、医术双高标准。三是加强医疗扶贫。定期组织城区卫生医疗机构和医务人员采取多种形式到乡镇医院对口扶贫，并形成长效机制。
4.完善公共服务产品供给体系
发挥市场、社会组织、村民自治组织的积极作用，共同参与农村公共服务和公共产品的提供。一是按照财权和事权相统一原则，正确划分县乡之间的财权、事权，乡镇政府只提供职能范围内的公共服务和公共产品供给。二是完善多元主体对公共服务和公共产品提供的制度保障，引入产权主体多元化，减轻乡镇政府的财政负担，实现政府职能的回归。（作者单位：湖南外贸职业学院）
参考文献：
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[7]人民乡镇在线——中国乡镇信息总门户.网址：nc.peoplexz.com.