摘要：随着世界各国政府改革的浪潮兴起，政府向社会组织购买服务，成为政府向公众供给公共服务的新形式。西方国家在政府社会服务的改革中，形成独特模式并有一些成功之处，并成为发展中国家学习的经验。通过介绍英、美和中国香港地区政府向社会组织购买服务的主要形式和相关实践模式并总结经验，对中国政府购买公共服务的改革与发展具有一定的启发意义。借鉴成功经验，本文认为需完善稳定可调的政策及法律法规，坚持以社会需求为导向，加快培育社会组织的制度建设，推动政府向社会组织购买公共服务水平提高，加快我国行政体制改革和政府职能转变。
关键词：政府;购买公共服务;海外模式;借鉴
自20世纪80年代以来，伴随全球化与信息化发展，传统官僚制下的西方政府一方面疲于应付机构膨胀与财政开支失衡，另一方面公共物品供给能力逐渐削弱，难以满足社会公众日益增长的公共服务需求。在此背景下，新公共管理思潮席卷全球，西方发达国家率先在世界范围内掀起了政府市场化改革的浪潮。在这场改革中，公共服务市场化与社会化成为了政府改革的核心与关键。公共服务市场化与社会化改革是指政府通过定向购买与公开招投标的方式，向企业或社会组织购买公共服务，根据择公共服务的数量和质量支付费用，从而满足社会公众的公共服务需求。
在各国政府购买公共服务的实践中，各国基于本国的实际发展状况，形成了各具特色的政府购买公共服务模式。当前，我国政府职能转变，公共供给模式转变与优化成为了国家治理体系建设与社会治理现代化水平提高的重要内容。鉴于此，本文通过理清海外各国政府购买公共服务的主要形式，将海外各国政府购买公共服务实践模式进行划分与介绍，从中吸取相关经验，为推动我国政府购买公共服务优化升级提供建议对策，从而推动我国政府职能转变。
1 海外政府购买公共服务的主要形式
在政府购买公共服务过程中，引入市场竞争机制是世界各国公共服务改革运动共同的特点，强调以竞争的方式，发挥市场在资源配置的基础性作用，从而优化公共服务供给方式，提高公共服务供给效率。在各国购买公共服务的实践中，主要存在两种形式，其一是生产方补助，通过给服务生产者提供优惠条件，降低其生产成本，再由他们将服务提供给社会公众，实现社会收益;其二是消费方补助，是指为享受公共服务的社会公众提供优惠，为其公共服务的消费行为进行支付与报销，从而实现公共服务均等化。
1.1 生产方补助
生产方补助核心在于公共服务的生产者与提供者。政府通过通过补助与购买的方式向市场中的公共服务生产者进行服务购买，降低公共服务的生产者服务成本，确保公共服务供给的有效运转。生产方补助的优势在于确保公共服务多样性的需求，无论社会公众与政府需要何种服务，通过政府购买都会有人提供。生产方补助的主要表现形式如下：
（1）整笔拨款，侧重于基本公共服务，是指政府财政预算中的专项资金用于向市场与社会购买公共服务。整笔拨款的特征主要表现为专款专用，具有针对性，能够长久进行公共服务购买。在西欧各国，政府通过将预算中专项资金，向社会与市场福利机构购买社会福利的服务，保障了弱势群体的公共服务供给。同时，政府财政的转向拨款也使得社会组织维持基本的组织运作。
（2）分类资助，强调特殊性公共服务的供给，是指政府基于自身特殊需求或者社会特殊群体的公共服务需求，通过市场化与社会化的方式，进行资助与购买。分类资助强调公共服务的特殊性。同时，分类资助为社会组织保留了公共服务供给的自主权，有利于社会组织的发展。
（3）合同外包，是指政府通过指定公共服务目录，将公共服务数量与质量标准规划到政府发展计划中，以招投标的方式，向市场与社会进行公开招标，通过市场竞争机制确定公共服务供给者。之后，政府与公共服务提供方签订公共服务供给合同，依据合同内容，公共服务供给方向社会提供公共服务。同时，政府依据合同对公共服务供给方的服务质量进行监督、管理与考核。当前，合同外包已经成为各国购买公共服务的主流形式。
1.2 消费方补助
消费方补助是指政府为让社会公众具备享受公共服务与公共物品的能力，通过为消费者提供优惠与财政补贴的方式，让社会公众在公共服务攻击者之间进行自由的选择。不过，这种方法往往需要政府对服务提供方的资格进行确认。在具体的方式上，主要存在服务消费券和税收优惠两种形式，这些形式使得政府、社会组织和消费这在控制程度各有不同。
（1）服务消费券。服务消费券是指将指定公共服务的消费券提供给符合条件的社会公众，用来购买、消费与享受特定的公共服务与公共物品的抵扣票券或报销安排。服务消费券的意义在于政府通过发放公共服务消费折扣券，建立了公共服务使用者与公共服务供给者的联系，社会公众与社会组织的联系，加强了社会互动。同时，不同于政府定向委托与公开招投标的购买公共服务，公共服务消费券给予了消费者对于公共服务自由选择的权力，即社会公众的用脚投票，通过社会公众的自由选择，保证公共服务与公共物品的供给质量。然而，公共服务消费券的现实问题在于政府对于服务消费券的发放，容易滋生腐败，进而加剧社会的不公。
（2）税收优惠。税收优惠广泛的应用于各个国家。政府通过给社会组织税收优惠的方式，降低社会公众享受公共服务与公共物品的成本，从而满足社会公众的公共服务需求。一般而言，政府购买公共服务的税收优惠包括课税减免、纳税人在计税前先扣除某些支出的课税、延期缴税、税收减免以及最大的优惠是税收抵免。公共服务供给的税收减免意义重大，对于企业而言，企业为社会提供公共服务的成本降低，增加了企业的社会责任感，构建了良性的政企关系。对于社会组织而言，通过税收优惠政策间避免了政府对社会组織的过度干涉，社会组织为了获取税收优惠的相互竞争减轻了政府选择培育的负担。同时，税收优惠是一种长久性公共服务供给机制，保证了社会组织资金来源的稳定，对于加强社会组织能力建设效果显著。
2 海外政府购买社会组织服务实践模式
20世纪末，受到新公共管理思潮的影响，欧美各国政府最早进行政府购买社会组织服务实践。欧美各个国家在具体的改革实践中，基于公共服务形式的差异，结合各国具体的国情与历史传统，都因地制宜的发展出独居特色的政府购买公共服务模式。下面对英国、美国和中国香港地区成功经验进行探讨，主要侧重在政策的制定与实施方面。
2.1 英国模式：立法先行
早在16世纪，英国政府依据《慈善使用条例》，便开始购买公共服务，对社会弱势群体进行社会救助。事实上，英国政府正式大规模进行公共服务市场化与社会化开始于19世纪70年代。英国政府通过市场化改革，转变政府职能，以公平性与多元化为原则，向社会购买公共服务，引领了公共服务改革创新。
二战以后，英国政府为了维护国家安全，稳定社会秩序，减轻社会福利指出对于政府公共财政负担，率先进行政府市场化改革，建立了公共服务体系，倡导全国各地政府将市场化机制引入到公共服务领域，以合同外包、定向委委托以及使用者付费制等方式，将公共服务委托给市场组织和社会组织，试图实现“国家扶持”模式向“社会帮扶”模式的转变。20世纪末，英国政府通过《英国政府和志愿及社会部门关系的协议》立法，确定利用社会各种力量，提升公共服务质量与水平，主张政府、市场以及社会组织结成合作伙伴关系，协同向社会提供公共产品，实现多元化的公共服务供给模式。法律保障为英国政府购买公共服务提供了法律依据，激活了企业与社会组织参与公共服务供给的活力。在公共医疗综合服务方面，推动了英国公共卫生事业的发展，初步建立起公民医疗保障体系;在社会就业率方面，企业为失业人民提供再就业机会，社会组织为失业人民提供基本的生活有保障。
进入21世纪，卡梅伦政府引入经营管理理念，开启“大社会”战略，积极探索出全新的服务模式。“大社会战略”以风险社会为基本假设，强调公共服务中的监管问题，通过立法的形式严厉打击公共服务供给过程中的张浪费与腐败问题。同时，“大社会战略”更加突出社区职能，主张社区中每一位公民都应该参与到公共服务的供给过程中，直接推动了社区公共服务的质量与供给效率，满足了社区居民日益增长的公共服务需求。2011年，英国政府颁布《开放的公共服务白皮书》，明确规定享受公共服务是公民的权力，并提出政府公共服务购买的五项原则，即选择、责任、放权、公平与多元化。2012年，英国上议院一致通过《公共服务（社会价值》）提案，要求社会价值、经济价值与环境价值是当前政府购买公共服务购买中重要考虑因素。英国政府通过立法不断规范政府购买公共服务行为。同时，英国政府还建立了严格的公共资金核算体系，贯彻落实公平合理、物有所值和专款专用三条原则，保证了政府财政资金购买公共服务的效率。
2.2 美国模式：完备的法律与制度
由于联邦体制的影响，美国各州都有自己独立的权力决定本州的事务。因此，与英国由国家制定一系列关于政府购买服务的总体性政策不同，美国的政府购买公共服务由各州政府独立开展，而且形式多样，包含了直接补贴、合同、服务费、课税扣除、纳税减免条约等各种方式的复合型发展模式。美国政府购买公共服务的快速发展得益于完善的法律制度与政策体系，使得私营部门能够具备进入公共服务领域，从而推动美国公共服务供给的民营化与社会化。美国的政府购买公共服务可追溯到大萧条时期。1933年，美国国会通过《购买美国产品法》，要求发挥了政府采购对经济发展的宏观调控作用，通过政府对于经济的大规模干预与社会福利财政拨款，美国经济逐渐复苏复苏;1949年，《联邦财产与行政服务法案》的颁布使得美国政府的采购政策标准统一化，确立了美国政府集中采购的管理体制;20世纪60年代，美国相继颁发《对外援助法案》、《民权法案》、《示范城市法案》以及《联邦采购合理化法案》等，不斷完善公共服务民营化相关内容，为美国向购买公共服务提供了完备的法律基础。
到今为止，美国国会和有关部门以《联邦政府采办法案》和《联邦政府采购条例》为核心，制定了超过500种政府采购法规，为美国政府购买公共服务提供同意规范的标准、程序与方法。在完备的公共服务采购体系下，政府购买公共服务的项目、采购人与纳税人的关系、采购组织形式等一些列内容都进行了清晰党的界定。在公共服务采购的合同形式，美国政府针对采购公共服务内容的差异性，对其操作步骤进行了规范，成为了美国政府采购部门和供货商共同遵循的准则。另外，值得一提的是美国的税收优惠政策。美国对社会组织的税收优惠包括了服务费、课税扣除、纳税减免等内容。美国的社会组织大多可以获得免缴联邦和州的所有所得税和财产税的资格。
2.3 中国香港：整笔拨款津助制度与服务表现监察制度相结合
在香港，社会服务机构是提供社会服务的主要载体，政府购买机制是香港的社会服务机构运作社会服务项目的主要方式，而社会服务机构提供的专业社工服务和广大义工的支持则是香港社会服务事业的有效支撑。2012年4月25至27日，项目执行团队走访了香港社会福利署、香港社会服务联合会，重点考察了香港社会福利津助模式，并在考察结束后通过邮件向香港社会福利署进一步了解了香港政府购买社会组织服务的详细情况。
香港回归后，香港政府一改之前的标准成本资助制度（即“实报实销”），提出“整笔拨款津助制度”与“服务表现监察制度”。在这种新的制度下，社会福利署不会再就人手编制、薪酬水平及个别开支项目细分其对社会服务机构的资金投入，而转为监管其服务输出。资助总额会以整笔拨款形式向社会服务机构发放，包括员工薪酬及津贴、退休保障计划下的公积金雇主供款、机构行政费用及活动开支等。该制度变革为社会服务机构的运营提供了更大的自主空间，避免了服务过程中繁琐的规则和行政程序，转而更加注重公众服务的质量。
3 海外经验对我国政府购买社会组织服务的借鉴意义
当前，欧美国家及中国香港的政府购买公共服务改革成果为世界各国提供了有益的借鉴和启示。在国家治理体系与社会治理现代化建设的时代背景下，加大公共服务购买力度，对于推动我国政府职能转变，创新社会治理机制与提升社会治理水平具有重要意义。借鉴学习其他地区政府购买公共服务发展模式中的成功经验，对提升我国公共服务质量，优化我国公共服务生产效率，推动政府职能转变与加强服务型政府建设意义重大。
3.1 制定稳定可调的政策及配套的法律法规体系
法律法规既是政府购买公共服务的合法性依据，又是规范政府购买行为的基础保障。当前，我国尚不存在一部完整的政府购买公共服务政策法规，这使得各个层级政府与不同政府部门的购买行为各不相同，缺乏行为规范，各种问题频出。地方政府领导的政治短视效应使得政府购买公共服务成为面子工程，服务内容与社会需求不匹配。政府通过完善相关法律法规和政策体系，对政府、公共服务生产者与供给者行为进行必要的规范和制约，从而建立科学的政府购买公共服务机制，满足社会公众公共服务需求，维护社会稳定。当前，对政府而言，加紧完善我国《政府采购法》及系列政策制度，明确政府购买公共服务的范围，条件，程序，评价，监督等等一系列过程;对社会组织而言，需要出台相关法律政策，对社会组织进行分类管理，要明确什么样的社会组织才能成为公共服务的提供者，而不是混合职能定位，这将有利于对社会组织科学管理，和提升社会组织提供公共服务的专业能力与水准。
3.2 以社会需求为导向，自下而上供给服务
政府购买公共服务必须坚持社会价值，即以社会公众真实的公共服务需求为导向，设计政府购买公共服务目录与范围。当前，在政府购买公共的政策实践中，政府购买公共服务脱离社会公众真实需求，自上而下主导公共服务的供给，使得政策预期目标发生偏离。加强政府与社会组织的公共理性精神，要按照社会的实际需求，科学制定购买内容。同时，政府购买公共服务要坚持向社会公开，搭建公共服务购买的信息平台，畅通社会公众的参与渠道，从而增强政府购买公共服务的社会性与公共性。最后，要充建立科学公平的第三方评估机制，通过第三方组织的进入，打破公共服务的垄断，增强政府购买公共服务的竞争性与科学性。
3.3 加快培育社会组织政策建设
目前，我国社会组织数量呈现快速增长的态势，但按照世界发达国家人均社会组织数量的标准来看，我国还是属于低程度培育的社会组织。在结构功能上，我国社会组织的发展受行政资源的影响较大，受行政的喜好程度较大，在不同地区不同类型的社会组织中，呈现分布不均的现象，发挥出的作用有限，在承担政府职能转移上的能力还有待加强。而加大培育社会组织是政府职能转移的重要一环。此外，中国一直没有一部专门、全面、严谨的《民间组织法》或《社会组织法》，对社会组织的性质、地位、职能等缺乏明确、规范与可操作的法律界定。对于社会组织的内部管理，特别是在人才制度、社会保障等方面的管理也缺乏相应的政策规定，亟需加以解决。我国政府目前也意识到此问题，在社会组织管理体制机制也正进行了改革。要尽快出台和完善相关社会组织管理制度，降低社会服务性社会组织的准入门槛，给予政策上和财政上的优惠，让社会组织具有一定的活动空间，此过程中，政府需要加强监管责任，而不是随意指指点点。
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