摘要：巴西高等教育的国际化水平在20世纪90年代迅速提升。在巴西高等教育的国际化进程中，巴西联邦政府、大学组织协会、高等院校构建起了立体化的组织体系。为提升其高等教育国际化水平，巴西政府采取了一系列措施，包括构建与之相适应的管理体制、开展合作科研、推动人员流动、减少人才流失、拓宽合作网络等等。巴西高等教育国际化战略的成功经验和存在的问题可为我们提供有益的启示。
关键词：巴西；高等教育国际化；组织体系；措施
中图分类号：G649.777文献标识码：A文章编号：1672－0059（2008）03－0082－05
Internationalization of Higher Education：Brazil"s Strategies and Problems
WANG Zheng-qing
(School of Education, the Southwest University, Chongqing 400715, China)
AbstractThe internationalization of higher education in Brazil has expanded since 1990s. the process of internationalization, the federal government, university associations and higher education institutions were involved to set up a joint system. In an effort to promote the internationalization, Brazil government has taken some measures, such as establishing proper administrative systems, upholding academic cooperation, promoting personnel mobility, reducing brain drain, broadening cooperative network. The Brazil"s experiences either in success or failure may offer some useful references for us.
Key words Brazil; the internationalization of higher education; organizational system; operation
作为拉丁美洲高等教育的一面旗帜，巴西高等教育在经历了殖民统治时期的无所建树、20世纪前期的缓慢起步、二战以后的快速发展后，于20世纪90年代迎来了席卷全球的高等教育国际化浪潮。本文以此为背景，解析巴西上下对高等教育国际化的态度及对策，探讨巴西高等教育国际化战略的相关推进主体与因应策略，以期从中发现对我们有益的启示。
一、巴西高等教育的国际化进程
如果从巴西的第一所大学——里约热内卢大学的成立（1920年创办）算起，这个拉丁美洲大国的高等教育历史还不足百年。虽然起步较晚，巴西高等教育的发展却比较迅速。时至今日，巴西已构筑起了拉丁美洲最为庞大的高等教育系统，层次上有侧重研究的大学和非大学机构之分，机构类型上有数量不多但质量较高的公立院校和大量的私立院校之别。据巴西国家教育计划和研究中心（National Institute of Educational Planning and Research, INEP）统计，2004年巴西拥有各种类型的高等教育机构1637个，在校大学生3482069名。[1]
由于巴西高等教育的中央集权特征，政府在国际化进程中扮演着举足轻重的角色，相关政策调整也以政府施政目标为导向。在巴西，国际化的引入首先是着眼于对原有高等教育机构的改革，后来则将注意力转向研究生教育。近年来，巴西上下开始有意识地为增强巴西学术机构的国际竞争力而努力。
20世纪30年代，巴西大学开始介入国际性开发项目，包括为增强高校实力而进行的合作研究。这一进程一直持续到60年代晚期，其主要目的在于增强巴西在拉丁美洲的知识基础和领导地位。60年代，巴西政府先后同联邦德国（1963）、丹麦（1966）、法国（1967）、葡萄牙（1967）等国签署了一系列科学技术合作协议，强调用政策手段推动高等教育国际化进程。
70年代后，其国际化进程开始稳步发展。一些国际机构开始资助巴西学者到海外接受研究生训练，一些政府资助项目也建立起来，包括发展研究生教育、交换信息资源和人员流动项目等等。进入90年代，在全球化和信息化浪潮的推动下，巴西高等教育国际化进程明显加快，外语学习项目、合作研究、远程函授教育、跨境教育服务等新的国际合作方式在巴西迅速发展了起来。
二、巴西高等教育国际化战略的组织体系
（一）政府主体
巴西政府高度重视高等教育的国际化管理，陆续在教育部、科学和技术部以及对外关系部等中央机构下设立一系列主管机构。其中，教育部下设的研究生教育协调局（Coordena[C][，][a][~]o de Aperfei[C][，]oamento de Pessoal de Nível Superior, CAPES）、科学和技术部下设的国家科学和技术发展委员会（Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico, CNPq）以及对外关系部下设的教育事务处最为引人注目。
教育部是国际化进程的主要推动者和主要管理机构。在教育部，CAPES是负责高等教育的重要机构之一。该机构创建于 1951年，主要负责研究生教育规划和奖学金资助。在1995-2002年间，该机构接受了大约11000个资助申请，资助了其中的3546名学者参与海外学习、合作研究。[2]
科学和技术部创立于1985年，主要负责协调各科学、技术和创新群体的工作，配置必需设备，制定相关政策。CNPq是其主要机构。该机构致力于推动巴西的科学和技术研究，负责制定国家科学和技术政策，提供奖学金资助获得硕士和博士学位的人员开展研究。
2003年7月，巴西政府设立了教育事务处。该机构除专门负责外国学生在巴西留学、巴西学生到国外接受培训、召开双边或多边国际会议等事宜外，还负责处理拉丁美洲社会科学人才项目（FLACSO）、富布赖特项目、WTO教育服务贸易等事务。
（二）组织协会
在巴西，众多组织协会也在为提升巴西高等教育的国际化水平而努力。巴西大学校长委员会（the Council of Brazilian University Rectors）、联邦高等教育管理者协会、巴西州立和市立大学校长协会堪称其中的优秀代表。这当中，巴西大学校长委员会的工作成效最为显著。
20世纪60年代以来，巴西大学校长委员会先后同德国大学校长委员会、魁北克地区大学校长委员会、葡萄牙大学校长委员会、佛罗里达大学系统签署了一系列合作协议，为巴西高校教师及研究生争取到更多到国外接受训练、学习和研究的机会。根据1992年同佛罗里达大学系统签署的协议，双方成立了佛罗里达-巴西学院，进一步强化了同美国大学在学术、文化和科学方面的合作关系。
一些区域性的组织协会也在积极推动着巴西高等教育的国际化水平，代表性的组织有：伊比利亚美洲大学协会（The Ibero-American University Association）① 、拉丁美洲大学委员会（the Latin American University Council, CUIB）、中美洲大学组织（Inter-American University Organization）。2003年11月在巴西召开的伊比利亚美洲大学协会年会上，大会围绕伊比利亚美洲高等教育合作、增强拉丁美洲同欧洲高等教育的联系等主题展开了热烈讨论。
（三）高校自身
毋庸置疑，高校始终是高等教育国际化进程的重要主体。1998年，巴西大学国际事务论坛（Fórum de Assessorias das Universidades Brasileiras para Assuntos Internacionais, FAUBAI）成立，该论坛致力于让公众知晓有关高等教育国际化的事务和行动，鼓励各高校创立国际事务办公室。
2003年，巴西大学国际事务论坛已经有了119个成员，包括65所公立院校（39所联邦大学、24所州立大学、2所市立大学），29所社区院校，25所私立院校。这当中，88%的大学已经设有正式的国际关系办公室。而据该论坛在2003年举办的全国性调查显示，相当比例的巴西高校都有参与学术合作项目：92%的院校有学术人员流动项目，70%的院校有学生流动的项目，40%的公立和私立院校提供同外国高等教育机构合作的双学位项目，80%的院校提供外国语培训项目。[3]
三、巴西高等教育国际化战略的具体实施
（一）构建与高等教育国际化进程相适应的管理体制
巴西政府高度重视教育管理体制的现代化问题。为适应高等教育的国际化趋势，巴西政府有意识地设立了一些新的机构，力求部门职责与权限的统一。CAPES、CNPq、高等教育秘书处、高等教育国际事务办公室、对外关系部下属的技术合作委员会和教育事务处等机构相继成立，从体制上确保了高等教育国际化的顺利推进。
与此同时，巴西政府还积极提高国际化管理的法制化水平。1968年的大学改革法引进了美国式的现代高等教育模式，1988年的宪法改革确认了大学的学术、财政和管理自治权，这些都在巴西高等教育发展史上产生了深远的影响。1996年，巴西政府出台了“9394/1996法案”（Law 9394/1996），该法案明确规定了高等教育组织管理机构、各机构在国际化管理方面的具体职责、教育及财政资源的专业标准等问题，奠定了巴西高等教育国际化管理的法律基础。此后，立法部门又多次修正了该法案，2001年出台了修正后的“3860/2001法案”。
（二）开展双边及多边科研合作
在巴西，CNPq和CAPES是国际科研合作的两大主要资助机构，资助形式主要有以下四种：合作开展科学研究、邀请著名学者访学、研究生奖学金项目、研究拨款。据CNPq 统计，2001年共有1317项科研合作资助，涵盖上述四个领域。其中，资助最多的是科研合作项目（946），另有208个项目用于资助学者访学。从国别看，美国是最大的合作对象资助国（391），法国105项，加拿大70项，西班牙和葡萄牙各68项。[4]
参与国际科研合作对提升巴西学者的科研水平产生了积极的影响。统计数据显示，1995-2000年间巴西学者在国际科学杂志索引上发表的文章数量差不多翻了一番，从1995年的5508篇到2000年的9511篇。与此同时，研究机构的数量从1993的4404个增加到2000的11760个，研究人员从21541名增加到48781名。[5]
（三）推动人员的国际流动
人员的流动一直是高等教育国际化的重要事项。除积极鼓励其他国家的学生到巴西来之外，巴西政府在资助本国师生及研究人员出国培训上也是不遗余力。根据同阿尔及利亚、刚果、喀麦隆等非洲国家和拉丁美洲-加勒比地区某些国家所签署的本科生合作项目协议（The Undergraduate Student Program Agreement, PEC-G），巴西政府每年资助600多名上述国家的学生到巴西学习。研究生合作项目协议与本科生合作项目协议接近，每年都有项目资助学生来巴西参与文化、科学和技术合作。与此同时，CAPES和CNPq两大机构也在积极资助巴西学者到国外学习。2002年，CAPES就资助了615名人文学科学者，583名精密科学、地球科学和工程学者，302名生命科学学者到国外学习。CNPq的资助领域主要包括精密科学、地球科学和工程学（46%），生命科学（34%）和人文学科（23%）。 [6]
正如有学者在评价CAPES国际学术训练项目时所总结的，“巴西政府始终坚持对巴西学者接受海外培训进行资助，确保了巴西大学的国际地位；研究人员在国外最好的大学接受训练对维持一支巴西学术精英至关重要，而这也将成为巴西提高本国教育质量的一个有效手段。”[7]
（四）实施人才挽留项目
同许多国家一样，巴西也面临着严重的人才流失问题。据统计，20世纪90年代接受奖学金资助的研究者中，只有51%的学者返回到巴西工作（Freire 2003）。为扭转这种局面，巴西政府实施了一系列人才挽留项目。
2001年，获得博士学位人员的挽留项目（The Program to Promote the Retention of Doctorate Qualified Staff, PROFIX）成立，该项目承诺增加工资待遇、改善研究条件、支持参与国际性科学活动等优惠，鼓励在本国获得博士学位的人员留在这个国家，鼓励在国外获得学位的人员返回巴西。另一个有重要影响的项目——“优秀人力资源挽留项目”则致力于挽留本国的高级技术人才，为那些缺少同本国联系渠道的学者搭建沟通平台。还有一些项目则致力于短期聘用优秀人才，最大限度地吸引他们服务于巴西国家建设。
通过实施各种人才挽留项目，巴西的人才外流情况得到了有效遏制。巴西对外关系部的调查显示，与另外两个发展中大国——中国和印度比较起来，巴西留学生的回国率高出了许多，这两个国家差不多80%的海外博士流向了美国，而80%的巴西留学生最后都回到了自己的国家。[8]
（五）构建立体的国际合作网络
传统上，巴西政府比较重视同欧洲、美国和伊比利亚国家的合作关系。为加强同欧盟的合作，巴西高校积极参与了欧盟开展的拉丁美洲学术培训项目（América Latina Forma?ao Acadêmica，ALFA）和拉丁美洲高层次人才奖学金（ALBAN）项目。在2000到2005年间，巴西从这两个项目获得了62个项目资助，涉及75个相关机构。[9]与此同时，由于地缘及文化上的相似，加上伊比利亚首脑峰会、联合国教科文组织等机构的大力推动，同伊比利亚美洲国家的学术联系也得到了加强，双边或多边学术网络逐渐形成。
另一方面，为适应世界政治经济形势的变化，巴西政府加强了同发展中大国的联系。2003年10月，巴西和印度在新德里召开了双边教育交流会，就研究生教育、消除文盲和远程教育等问题交流了看法，印度科学和产业研究委员会和CNPq之间的合作协议也已经签署，双方就研究人员交流、合作研究和开发已达成共识。2003年，巴西和中国建立了中国巴西地球资源卫星项目，这是迄今为止巴西最重要的双边高科技合作项目之一。同年，密尔顿·桑托斯大学基金会成立，该基金会涵盖了巴西的公共高等教育机构，为非洲国家的学生来巴西留学提供奖学金资助。
四、存在的问题
巴西的高等教育国际化在上世纪90年代得到了较快发展。为推动国家发展，提升本国的研究生教育和国际化水平，提高巴西的科学技术研究水平和学术标准，巴西政府开始大力支持本国研究人员参与国际学术合作，资助本国研究人员、教师和学生的国际流动，参与双边或多边合作项目。为应对高等教育的国际化浪潮，提升本国高等教育国际化水平，巴西政府设立了相关政府机构负责协调国际事务，修订了相关法案以适应管理需要，设立了众多资助项目以推动国际化进程的深入发展，取得了举世公认的成绩。但是，随着高等教育国际化进程的深入发展，随之而来的一些负面效应开始显现，一些新的问题逐渐暴露了出来。
1.对高等教育特性的认识问题。巴西政府和公立高等教育机构一贯认为，高等教育属于公众，知识是社会的财富。但随着以阿波罗国际公司为代表的商业化大学进入巴西，国际私人资本的流入将迫使巴西政府对高等教育进行重新定位，重新考虑高等教育的盈利问题。据报道，阿波罗国际公司已经在巴西的贝洛奥里藏特地区建立起了一个名为毕达哥拉斯学院的教育机构，每年招收该地区的1100名学生和库里巴巴等地区的200多名学生进行管理和工程学本科教学。[10]
2.对国家教育主权的冲击问题。按照WTO的《服务贸易总协定》（GATES）规定，高等教育也将被视为服务性行业之一。据巴西对外关系部估计，开放教育服务将首先影响研究生教育，国外教育机构将吸引为数众多的优秀学生，人才流失将不可避免。另一方面，外国教育机构的直接投资势必将加剧生源与师资的竞争，冲击本国高等教育的原有格局，进而危及国家教育安全。
3.高等教育国际化扩张所带来的质量问题。由于巴西国内对继续教育和获得国际学历证书的需求持续上升，大量的MBA项目开始在巴西落户。这些项目要么由在巴西的国际机构提供，要么通过远程虚拟形式提供。虽然这些机构都是高等教育国际化的积极推动者，但教学质量的确参差不齐。为应对此种情况，巴西政府已经取消了部分外国教育机构在国内的合作办学许可，还将名单公布在了教育部和CAPES的网站上。
4.高校自身对国际化的适应问题。ALFA组织的一次调查表明，大多数高校缺乏明确的国际化战略，对国际学术活动的参与也很有限。“几乎每所院校都缺乏明确的参与国际化的战略，有的只是一些抽象的一般原则，而这些原则是含糊不清的，没有清晰地指出行动的方向和推动国际化的优先事项。”[11] ALFA建议，召集政府主管部门、大学管理者、国际化的直接参与者开会协商，商讨切实可行的国际化推进战略。
5.国际资源的利用问题。国际化给高等教育机构所带来的直接好处就是拓宽了资金的来源渠道。除本国政府的经常性教育预算外，资助学术交流的联合国教科文组织，提供海外人力资源开发的国际基金会（比如福特基金会），支持开展科学研究的私立机构等等，都应该是各机构的争取对象。如何拓展国际化资源的利用渠道，巴西高校还有很长的路要走。
作为世界上的两个发展中大国，中国和巴西的基本国情有许多相似之处，面临的发展机遇与困难也比较接近。探讨巴西为推进高等教育国际化进行的政策调整，分析其实施的战略措施与存在的问题，有助于我们正确认识国际化给高等教育带来的机遇与挑战，制定相应的发展战略。
注释：
①伊比利亚美洲是指包括拉丁美洲19个讲西班牙语和葡萄牙语的国家以及欧洲伊比利亚半岛的西班牙、葡萄牙和安道尔在内的22个国家。
参考文献：
[1]Hans de Wit, et al．Higher Education in Latin America: the international dimension[M]．Washington, D.C：The World Bank Publications，2005:113—114．
[2]Nunes Sobrinho, G．"Infocapes" Boletim Informativo [R]．CAPES，2002（4）：37-41．
[3]The Assesorial Bodies of Brazilian Universities for International Matters[R]．FAUBAI，2003．
[4]CNPq．Diretoria de Política Monetária: Relatório de Atividades [EB/OL]．(1999 ~2002) [2007-08-09]．http://pq.br/sobrecnpq/informacoesinstitucionais/relat_gestao_institucional.pdf．
[7]Neddermeyer, D．A política de forma??o de recursos humanos no exterior da CAPES: a vis?o de quem entende do assunto[J]．INFOCAPES，2002（3）：8-24．
[8]Coopera[C][，][a][~]o científica e tecnológica[R]．MRE，2003．
[9]ALFA．Programme ALFA II - Statistical Data [EB/OL]. [2007-08-09].http://ec.europa.eu/europeaid/projects/alfa/information/statistics/brazil1_10.pdf．
[10]Burton, B．Apollo International Builds on a Local Network to Create Colleges in Brazil. [J]．Chronicle of Higher Education，2003， 49（42）：21-24．
[11]Guia IRO-NET．Guia comparativo de gestion de oficinas de relaciones internacionales[M]．Salamanca：ALFA/IRO-NET，1998:82．
(责任编辑：赵友良)
收稿日期：2008-02-27
作者简介：王正青，1977年生，男，重庆开县人，西南大学教育学院博士研究生，主要研究比较教育。