【摘要】新生代农民工市民化是我国现代化进程中必然出现的现象，它关系到现代化进程中城镇化的最终实现。在新生代农民工市民化中应着力完善制度层面的改革，加强和改善农村教育，提升人力资本；深化农村土地制度改革，规范土地流转；加快户籍制度改革，剔除户籍附加功能；建立与完善符合农民工特点的社会保障制度。
【关键词】新生代农民工 市民化 制度创新
2010年初，“新生代农民工”一词在国务院发布的《中共中央、国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》中首次出现。随着我国城镇化的进一步发展，大量的农民工尤其是新生代农民工进入城市，他们既给城市发展带来新生的劳动力，推动着城镇化发展，同时，也给城镇化带来棘手的问题。据统计，“2012年全国农民工总量达到26261万人，比上年增加983万人，增长3.9%，其中16～20岁占4.9%，21～30岁占31.9%。”①那么，如何“积极稳妥推进城镇化，有序推进农业转移人口市民化”，让新生代农民工更顺利地融入城市，是我国城镇化面临的重要问题。
新生代农民工的特征
新生代农民工主要指的是20世纪80、90年代以后出生，在异地以非农业为业的农业户籍的青年群体。调查研究发现，新生代农民工由于时代、年龄、成长环境以及受教育程度等因素的影响，在生活方式、就业取向、发展目标等方面，明显不同于改革开放初期进城的第一代农民工，其行为取向呈现出自己的独特性。
市民化愿望比较明显，农业生活相对陌生。随着小康社会的建立，农民的生活进入温饱时代，新生代农民工没有了“面朝黄土背朝天”的经历，在农村长大的更多的是在学校学习，这样的经历使他们在某种程度上离开了土地，不具备一定的农业生产技能，而且他们不愿意也没有能力再回到农村去遵循父辈的生活方式。还有一部分新生代农民工从小就随着父母来到城市，在城市中生活、学习，可以说是游离于农村和城市间的边缘人，农村对他们来说一切都是陌生的。总的说来，不管是生长在农村，初高中毕业后来到城市打工，还是随父母来城市学习、打工，他们的共性是不会种地，也不想种地，对土地没感情，对农村老家没感情。②据统计，“2009年，新生代农民工平均外出从业时间已经达到9.9个月，仅有10%的人有“亦工亦农”的经历，90%的新生代农民工没有从事过一天的农业生产活动。而新生代农民工已占全部外出农民工的58.4%，”使得新生代农民工成为外出农民工的主体部分，他们外出动因已从生存型向生活型转变，他们对城市生活比较熟悉，市民化意愿比较强烈，接近一半的新生代农民工有在城市定居的打算，更希望定居城市。据2011年12月中国家庭文化研究会发布的《新生代进城务工者婚恋生活状况调查报告》，96%的新生代农民工不愿再回乡务农，57%的新生代农民工希望在城市定居。
受教育程度提高，对未来职业期望值高。新生代农民工绝大部分都接受过九年义务制教育，还有相当一部分人完成了高中以上的教育，与以文盲、半文盲为主体的老一代农民工相比，在文化素质方面有明显的提高。根据国家统计局《2012年全国农民工监测调查报告》，30岁以下的农民工57.8%具有初中文化，14.7%具有高中文化，9.1%具有中专文化，12.6%具有大专以上文化。相比较上一代农民工求生存为主，以临时的脏、累、粗、重、险活为主，新生代农民工注重自身职业发展，“31.6%的20～30岁的新生代农民工接受过非农业技术培训，远高于接受农业培训的6.2%。”有一部分人有创业动机，希望在城市能够开拓自己的事业天地，提升自己在城镇中的职业层次。据调查，“新生代农民工主要从事制造业和服务业的比率最大，从事制造业的比例为44.4%，从事建筑业的比例仅为9.8%。在住宿餐饮业、居民服务和其他服务业等服务行业的比重有所上升，与上一代农民工相比，比重分别提高了3.3个和1.4个百分点，尤其是服务业为41.4%，而第一代农民工为16.9%，”相反，新生代农民工从事建筑、家政、废品回收的比率远远低于前辈。这表明，新生代农民工除了注重收入、职业发展、工作环境外，还比较关注自身发展、安全及体面等问题。
外出务工年龄更为年轻化，追求物质和生活享受。在2009年外出农民工中，“新生代农民工初次外出的年龄平均为20.6岁，而上一代农民工初次外出的年龄平均为33.7岁。80年代出生的初次外出的年龄平均为21.1岁，90后初次外出的年龄平均为17.2岁，这意味着很多的新生代农民工一离开初中或高中的校门就走上了外出务工的道路。”对多数新生代农民工来说，来自农村，同样追求生活质量，城市中的新鲜事物对他们的吸引力很强，而他们的认知力和接受能力也很强，在业余时间经常上网和看电视的新生代农民工的比例分别占到46.9%和52.1%，网络已经成为新生代农民工获取信息的重要渠道。现代生活方式使他们与城市的联系和融合更进一步，新生代农民工已经普遍具有更高的生活期望，敢于追求现代的城市生活方式，追求物质和精神生活的享受。
缺乏吃苦耐劳意识，职业不稳定。大多数新生代农民工从小在相对优越的环境中长大，因此，新生代农民工的责任感和吃苦耐劳的精神不够，适应工作条件与环境的能力相对较差。与老一代农民工相比，新生代农民工还缺乏一定的敬业精神，对工作岗位比较挑剔，怕吃苦，嫌工资低，常常不能踏实工作。调查表明，“新生代农民工职业流动率是最高的，平均每人每年换工作0.45次，而老一代农民工仅为0.08次，其跳槽频率是其父辈的近6倍。”改变工作的主要原因排在前三位的是：“找到更高收入的工作（87.2%）、与原单位主管或经理产生矛盾（53.4%）、为了与男（女）朋友或夫（妻）在一起（35%），只有31.3%的农民工从事与以前相同的工种，反映出新生代农民工不安于现在的工作状况。”
生活压力大，心理敏感程度高。由于新生代农民工往往是刚出校门时间不长的青年，工资收入较低，有的甚至还需要父母的经济支援，又要处理与平衡来自维持生活、事业、婚姻家庭、子女教育等各个方面的问题，使得他们对在城镇未来的生活感到压力非常大。与老一代农民工的心理预期不同，新生代农民工生活满意程度的参照体系主要来自于周围城镇居民群体。身份歧视、就业歧视等都导致新生代农民工在心理上更加敏感，更容易比老一代农民工产生被歧视感和剥夺感。
新生代农民工市民化存在的制约因素
新生代农民工市民化是指农民工获得与城市居民相同的合法身份、社会权利、社会保障和社会福利，进而实现其价值及生活方式向城市市民转化的过程。它包含生存职业市民化、社会身份市民化、自身素质市民化和意识行为市民化。从过程上看，包括农民工的农村退出、农民工的城市进入和农民工的城市融合。目前受诸多因素的影响，新生代农民工市民化的进程十分缓慢。
制度障碍。制度性因素可以说是诸多阻碍农民工市民化进程中最根本的因素。制度性因素包括户籍制度、就业制度等，这些使农民工游离于城市体制之外，导致新生代农民工在社会地位上以及分享我国城市经济社会发展成果上都受到了不公平的待遇。
我国农村的土地制度是集体土地制度，改革开放以来，长期实行的土地承包制度其着眼点在于解决农民的温饱问题。这种土地承包制度缺乏流动性和经营权转让市场，致使农民缺乏退出土地和农业的市场机制，导致农村劳动力难以实现彻底转移。尽管农村土地流转可以实现农业结构调整和农业增效，但是在土地流转过程中，政府对土地市场的垄断，使得土地价格与土地价值不相符合，农民的权益不能得到完全保护，所以，新生代农民工退出农村还有待于土地制度的改革。
新中国成立初期，我国制定的户籍制度把人口分为“城镇人口”和“农村人口”。这种标签式的贴法，人为地限制了人口的自由流动，加剧了城乡差别，阻碍了农民工进入城市。同时，附加在户籍制度之上的社会经济政策，以及由此形成的社会利益分配格局对农民工的身份、就业、教育、生活的种种限制，其结果就是无城市户籍就意味着他们在住房、就业、子女教育等方面难以获得完全平等的待遇。尽管国家近几年陆续推出了一些解决农民工社会保障问题的政策，部分地方也出台了相应政策，但农民工的社会保障问题仍然非常突出。“2009年，单位或雇主为新生代农民工缴纳养老保险、工伤保险、医疗保险和失业保险的比例分别为7.6%、21.8%、12.9%和4.1%。”制造业、交通运输仓储邮政业、批发零售业和服务业的参保情况相对较好，其他行业较低。
除了这两大制度之外，在就业市场，表现为新生代农民工工资待遇低、劳动环境差、劳动安全无保障，职业发展机会缺乏、非正式就业多等。
新生代农民工个体障碍。虽然新生代农民工的受教育程度、技术能力、法律意识、竞争意识、市民化的意愿远比前辈们高，但并不意味着他们能够适应满足和适应现代产业对劳动者素质的要求。
从人力资本结构看，教育不均衡发展的结果是农村教育水平与教育结构远远低于城市教育，尽管初高中毕业，但是新生代农民工不能满足城市就业发展的需要，农村职业教育几乎是空白。
从社会资本看，新生代农民工刚刚走出校门进入城市，几乎没有社会资本网络。而中国传统的社交方式又使他们的社会认同“内卷化”，依旧停留在“老乡”、“熟人”层面。再加上“城市人”对“农村人”的排斥，进一步限制了新生代农民工社会资本的扩散。
从权利资本看，权利资本的获得是新生代农民工参与城市社会的基础。目前，农民工获得了自由流动、选择职业和部分社会保障、社会福利的权利，但仍不能满足新生代农民工市民化的需要。经济权利的不完整、政治资本的空白以及实现权利资本的匮乏，都使得农民工市民化举步维艰。
市民化的成本障碍。新生代农民工在城市生活和工作，需要付出一定的成本，比如生活成本、住房成本等。在收入较低、支出成本过高的情况下，新生代农民工如何在城市生存？根据中国科学院可持续发展战略研究组的测算，每转变一个农民成为城市居民需支付社会总成本约2.5万元，2亿农民工以及子女市民化，需要支付社会总成本约5万亿元，按14年计算，每年支付社会总成本约3千多亿元，谁来支付这个成本？从目前情况看，农民工市民化的成本由农民工创造的利润和税收间接支付。
促进新生代农民工市民化的制度创新
如何推进新生代农民工市民化进程，从总体思路看，要政府、企业、社会组织和社会网络齐抓共管；从农村退出环节出发，做好城市进入环节，促进城市融合；改善与加强农民工职业技能培训体系、有效维护农民工合法权益、完善农民工社会保障体系。
加强和改善农村教育，提升人力资本。随着我国产业结构调整和技术的提升，其对劳动力技术和素质的要求会越来越高，新生代农民工进城后就业的企业大量是制造业，对他们的职业技能要求势必高于原有的教育。要提高农民工的人力资本，除了加大农村基础教育投资，改善农村义务教育环境外，还需要加快职业技术教育与培训，提升新生代农民工的职业技术能力和素质。在城市要进一步规范职业培训市场：一要统筹培训和就业规划。二要推进职业资格证书制度，引导和规范职业培训工作。三要健全与规范培训的信息发布渠道，增强农民工培训的针对性和实效性。
深化农村土地制度改革，规范土地流转。土地流转制度既促进了农业发展、农业增效，也促使大量农民向农民工转变。在确保农民收入和权利保障的前提下，应多渠道加快和规范土地流转，通过转包、转让、出租、互换、入股等多种形式进行土地流转；鼓励农民以土地承包经营权入股的方式成立股份制合作社和农业专业合作社；鼓励农业产业化企业通过租赁、入股建立生产基地。
进一步改革土地征用办法和土地补偿制度。农民失去土地后，不仅仅是失去了收入的来源，更多的是无可替代的土地的升值收益和城市生活成本的增加，而这些是原征地补偿无法弥补的。在征地的同时，应该处理好公共利益用地和商业利益用地，“自留地”、“口粮田”与宅基地的区别，不同的用地采取不同的补偿办法。比如成都采取“宅基地换住房”的办法，既降低了农民进城的成本，又推动了农村劳动力的流动。
加快户籍制度改革，剔除户籍附加功能。户籍制度改革是新生代农民工市民化的必然要求，同时也关乎到社会的和谐与稳定。目前，我国户籍制度的改革存在区域差别，2001年，我国小城镇户籍管理制度改革全面实施。2013年6月全国人大十二届三次会议，国家发改委主任徐绍史在《国务院关于城镇化建设工作情况的报告》中称，我国将全面放开小城镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，逐步放宽大城市落户条件，合理设定特大城市落户条件，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。户籍制度改革的核心在于去利益化，也就是要剔除附加在户籍上的各种利益，真正实现城乡一体化。
建立与完善符合农民工特点的社会保障制度。我国现在实行的社会保障制度是以城镇职工为主体制定的，逐步扩展到城镇居民、农村村民。进城务工的农民工正处在城镇与农村的夹缝中，城镇的社保没有他们，家乡的新农合又借不上力。从目前看，各地采取不同的方法。江苏、辽宁、吉林三省农民工参保的模式是现行的城镇职工基本社会保险制度，上海、北京是有别于城镇职工社会保险的模式，广东省是非本市户籍员工享有养老、医疗、工伤保险的模式。
目前学界对此问题看法不一，笔者认为，农民工社保制度要从实际出发，把握原则逐步推进。坚持扩大覆盖面，保障农民工合法权益，降低准入制度，灵活性和衔接性相结合，注重“迁移与折算”相结合。
建立城乡一体化的劳动力就业市场。建立城乡统一的劳动力就业市场，通过市场配置劳动力资源，关键在于形成劳动力在城乡间自由流动的局面，使农民工在培训、就业、公共服务等方面通过平等竞争获得与城市居民同样的权利。这就要求不断完善劳动力市场机制，使劳动力资源在部门之间、地区之间和行业之间能够自由合理的流动。一是政府要完善劳动力市场体系建设，健全市场服务体系，把新生代农民工纳入公共服务体系中，为他们提供信息咨询、职业介绍、职业培训等综合服务；二是打破就业歧视和壁垒，实行城乡统筹就业制度；三是政府应致力于创造公平的竞争机制与就业环境，使劳动力市场走向规范化、制度化。
（作者为大连交通大学副教授；本文系大连市社科基金项目“加强对新生代农民工市民化的服务和管理研究”的阶段性成果，项目编号：2012dlskyb199）
【注释】
①国家统计局：《2012年全国农民工监测调查报告》，2013年5月27日，http：///tjfx/jdfx/t20130527_402899251.htm。
②黄传会：《中国新生代农民工》，北京：人民文学出版社，2011年，第302～305页。
责编/丰家卫（实习）