行政公诉作为公益诉讼(actiones publicae populares)的一种形式，是伴随着检察制度和行政诉讼制度的不断发展完善而建立的。检察机关作为公益的代表人，对侵害国家利益或者社会公共利益的行政违法行为，有权向法院提起行政诉讼，已成为世界许多国家的普遍做法。然而在我国，随着经济的发展和社会的转型，侵害国家利益或社会公共利益的行政违法行为不断增多，而根据我国目前《行政诉讼法》的规定，对这类行为或者无人享有诉权，或者虽有人享有诉权，但现实中由于种种原因而无人提起诉讼，这既不利于国家利益和社会公共利益的保护，也不利于遏制行政机关的违法行为。因此，为了有效加强对行政权的监督制约，切实保护国家利益和社会公共利益，赋予我国检察机关以行政公诉权并建立我国行政公诉制度，既具有重要的现实意义，也具有重大的理论意义。
一、检察机关行政公诉权的产生与发展
从历史发展看，检察机关行政公诉权的产生经历了一个长期的过程，总体上说，它是随着检察制度的产生和行政诉讼制度的发展而逐渐产生的。检察制度最早产生于法国和英国，法国的检察制度产生于1302年国王设立的“国王代理人”制度，英国的检察制度产生于1461年英王将“国王律师”更名为总检察长。而行政诉讼制度产生的理论源于“人民主权”和“社会契约”理论。根据该理论，政府的权力来源于人民，人民享有最后的决定权(立法权)，人民在将权力委托给政府后，保留了改变权、撤销权和监督权。一旦受人民委托从事公共事务的政府反过来侵犯公民合法权利，人民就可以诉诸法院，要求司法对行政违法行为予以审判。民众可以在多大程度上把行政行为告上法庭，使自己的合法权益得到救济，同时又不影响政府高效有序地履行政府职能。这就涉及行政诉讼的原告资格问题，行政原告资格范围的大小关系到行政权与司法权的均衡问题。在封建社会时期，由于行政管理强大，公民个人的权利受到较大限制，没有提起行政诉讼的权利。到了资本主义社会时期，随着经济的发展，社会民主、法治得到了较大提高，各国法律都赋予了公民较多的权利，开始允许公民对行政机关的违法行为提起行政诉讼，但仅限于直接损害自己利益的公民。例如当时英国的立法者认为，如果不对原告资格进行限制，就会妨碍行政机关的工作，削弱行政效率。英国的判例也认为：法院可以驳回“在最早阶段就能看出司法复审申请人根本没有利害关系，或没有足够利害关系的案件”，以便“防止好管闲事者、狂热者和其他恶作剧者的滥用”。法院还认为如果不对救济进行限制，法院将会被诉讼所淹没，并且“没有个人权利争议的各方当事人也不能把案件的辩论进行得美好”。这一阶段行政诉讼在原告资格上规定比较严格，“法律上利害关系”理论是这一时期的主流学说，如法国行政法通说认为：“可以肯定，起诉人与被诉行政行为的利害关系是原告资格的真正内容。” 但是，到了20世纪，随着社会的发展，社会关系变得复杂起来，“随着社会关系的复杂化，单单一个行动就致使许多人或许得到利益或许蒙受不利的事件频繁发生，其结果使得传统的把一个诉讼案件仅放在两个当事人之间进行考虑的框架越发显得不完备”。同时，随着行政权力的不断扩张，人们逐渐认识到作为公法的行政法“倘若限制公民在权利受到侵害时才起诉，不仅混淆公法关系和私法关系的性质，而且过分束缚法院对公共机构违法行为的监督制约，不符合现代行政法之发展趋势”，“法律必须设法给没有利害关系或没有直接利害关系的居民找到一个位置，以便防止政府内部的不法行为，否则没有人能有资格反对这种不法行为”。于是，许多国家开始放宽行政原告的资格，如1977年《英国最高法院规则》第3条第5款规定：“申请司法审查必须根据法院的规则得到高等法院的同意。高等法院不能同意，除非法院认为申请人对于申诉事项具有足够的利益。””该规定表明行政原告资格由“法律上利害关系”放宽到“利益受到影响”。法国、美国、日本等国家也相继对行政原告资格进行了调整，如美国“行政法上的任何方面都没有有关原告资格方面的法律变化迅速。在最近几年，原告资格的栏杆大大降低了。在过去的十年中，过去通行的严格限制原告资格的观念让位了，代之而起的是正在发展中的观念日益频繁地打开了司法复审行政行为的大门”。美国法院通过解释宪法和法律，将行政原告资格的标准调整为“受不利之影响”，即“当事人的利益，不需要是法律特别规定或特别保护的利益，只要有可能主张处于法律规定的或调整的利益范围之内，在这种利益受到侵害时，就可请求司法保护”。这种调整使得过去和违法行政行为没有直接利害关系的公民、非政府组织、检察官开始有权提起诉讼，出现了行政公诉。
行政公诉权出现后，许多国家相继赋予其检察机关以行政公诉权，建立了自己的行政公诉制度。由于各国的情况不同，各国建立的行政公诉制度也不相同，有的国家规定检察官、公民、非政府组织均可启动行政公益诉讼，如美国等国家；有的国家则规定检察机关垄断行政公诉，如英国检察总长垄断了对公共利益的保护，民众只有通过向检察总长申请，经过检察总长的同意，才能以总检察长的名义对侵害公益的违法行政行为提起诉讼。从各国实践看，虽然公民个人为了保护社会公共利益可以提起行政诉讼，但多数情况下并没有能力提起诉讼。其中，对行政权的惧怕和不能承担为解决纷争所需费用是两大障碍。更为重要的是，某种行政行为侵犯了多数人的利益，对于每个公民个人来说，这种侵害并非很严重，许多人就会认为，自己去为其他人寻求法律救济没有什么意义，如果侵害涉及极为复杂的事实关系或者有关法律极为难理解，为了获得救济要花费比自己要求得到的高得不相称的费用，更会使许多潜在的原告失去提起诉讼的兴趣。这样就会出现无人提起公益诉讼，无法追究侵害公益的违法行政行为的现象。因此，为了有效对行政权进行监督，保护社会公共利益，实践中各国的行政公诉权主要由检察机关来行使。
随着社会的发展，各国检察机关的行政公诉权也不断丰富和完善。比如在美国，检察机关行使行政公诉权的范围不断扩大，检察机关从只对行政违法作为提起公诉扩大到可以对行政不作为提起公诉。如2007年4月2日美国联邦最高法院以五比四的结果对“马萨诸塞等州诉国家环保署案”作出裁决，裁决原告资格成立。此案原告是马萨诸塞州、加州等十余个州政府的检察官，连同“地球之友”、“绿色和平”等十来个环保组织，起诉国家环保署在汽车尾气排放的管制上不作为。联邦最高法院的多数意见认定，马萨诸塞州的清洁空气立法和管制，由于联邦环保署的不作为而受到伤害，因此马萨诸塞州政府的检察官是具备起诉资格的。于是，最高法院作出了对原告有利的裁定，此案的胜诉被称为美国近年重要的对环保问题影响最大的案件。在英国，检察机关行政公诉权的发展完善，不仅表现在检察机关参加行政公诉的方式由提起行政公诉发展