一、我国一般地方行政区域的地方自治权问题
提及我国的地方自治，学界多以“民族区域自治”“特别行政区高度自治”和“基层群众性自治”为标杆。因此，大家普遍认为我国的地方自治只包括上述三种宪法和法律文本中明确规定的自治权。而对于我国数量最多的一般行政区域，各省、直辖市，地级市（设区的市），县（区），乡（镇）各级地方是否具有一般意义上的地方自治权，学界长期保持缄默之势。对于一般地方行政区域享有地方自治权的认识不足，致使宪法规定的地方各级人民代表大会制度在实践中难以真正发挥其效力。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出，“推进各级政府事权规范化、法律化，完善不同层级政府特别是中央和地方政府事权法律制度。”将中央与地方的关系法治化，首先是在宪法的层面上，从顶层制度中廓清中央与地方的权力划分，明确一般地方行政区域在宪法规范中是否具有地方自治权。
事实上，在现代民主国家，自治是从个体到国家不可或缺的理念。地方自治是近代宪政的有机组成部分，“无论对任何一种宪法体制来说，都需要把地方自治和地方分权问题作为民主国家不可或缺的内容，予以明确定位。”[1]《中国大百科全书》政治学卷将地方自治定义为，“在一定的领土单位之内，全体居民组成法人团体（地方自治团体），在宪法和法律规定的范围内，并在国家监督下，按照自己的意志组织地方自治机关，利用本地区的财力，处理本区域内的公共事务的一种地方政治制度。”[2]早在 20 世纪 70 年代，两位荷兰学者的统计研究就表明，世界上 142 部宪法典中有 113 部都规定了某种形式的地方制度[3]。那么，我国宪法文本是否也赋予了一般地方行政区域某种形式的地方自治呢？在西方，地方自治的一大特征是一定地域的人民选举产生的议会对该地方事务依法自主性管理。在法治国家，地方自治的前提必然需要有宪法和法律规范的支撑。那么，接下来，就需要考察我国宪法中是否规定了一般地方行政区域的地方自治权，即我国地方各级人大是否由人民选举产生，并有权对地方事务自主管理。
二、从人民授权看我国地方人大的地位和性质
我国宪法第二条第一款规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”这是对人民主权原则的确认。人民主权原则即是作为整体意义上的人民在政治上自治的正当性和法律上国家权力归属的合法性问题之统一。按照授权理论逻辑，国家的形成是人民将自身私权利部分让渡给国家，形成国家权力（主权）的过程。在现代民主国家，终极意义而言，国家的作用在于通过人民自治的方式，进而保障人民自身的权利。自治本是一种排他性的自我管理，但因社会的纷繁复杂性，人民不能实现所有事务的自我管理和决定，因此才有了对国家（广义）的授权。宪法第二条第二款进一步规定：“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”据此，宪法赋予全国人大和地方各级人大国家权力机关的地位。那么，人民是怎样将权力授出的呢？以怎样的形式？授予对象是谁？
现代国家规模的庞大以及管理的复杂，使古希腊城邦那样的直接民主制度不可能在我们这个时代被复制。发源于近代的代议制民主制是现代国家解决权力正当性问题的有效模式。该理论的集大成者密尔将代议制政体定义为：“全体人民或一大部分人民通过由他们定期选出的代表行使最后的控制权，这种权力在每一种政体都必定存在于某个地方。他们必须完全握有这个最后的权力。无论什么时候只要他们高兴，他们就是支配政府一切行动的主人。不需要由宪法本身给他们以这种控制权。”[4]在代议制民主下，国家权力的“所有权”和“行使权”是分离的。人民虽然执掌国家权力，但不直接行使国家权力，而是通过选举其代表，组成国家权力机关，进而授权国家机关行使相关权力。为了防止国家权力机關专横，滥用权力以致损害人民利益，国家权力在行使时，进行了分配，以达到相互制衡的目的。国家权力体系的横向配置一般分为立法、司法、行政，在纵向上，则是中央与地方权力关系问题。那么，作为地方国家权力机关的各级地方人大，是怎样获得人民的授权的呢？是由人民直接授权还是中央二次授权？
要厘清上述问题，应从作为国家机关——人大的形成，即人大代表的选举问题切入。根据我国宪法第九十七条和选举法第二条，“不设区的市、市辖区、县、自治县、乡、民族乡、镇的人民代表大会的代表，由选民直接选举。”而“省、自治区、直辖市、设区的市、自治州的人民代表大会的代表，由下一级人民代表大会选举”。由此，我国地方四级人大代表中，最低两级由选民直接选举产生，而上两级则是间接选举产生的。这样的制度设计，自然与我国广阔的行政疆域以及众多的人口关联。直接选举从实质意义上而言，人民与代表形成的是一种直接的授权—委托关系，并由此产生负责—监督关系[5]。而间接选举中，是选民层层向上授权，代表逐级选举，多层次实现民意的过程。人大代表与人民之间是代表—被代表的关系[6]。直接选举与间接选举的区别在于，前者更能体现“公众意志”，而后者由于选举层级过多，最初的民意经过层层过滤，在表达过程中可能的损耗和扭曲，相对体现更少的自治和民主精神。但不论是直接选举还是间接选举，都是间接民主，而非直接民主，即非人民直接自治。从人民授权的逻辑而言，人民通过直接或间接选举，产生人大代表，是该区域内的人民将自身权利授权给人大代表，进而组成人大行使职权的过程。这也是人民自身的自治向地方自治转化的过程。从各级人大的选举产生来看，这是人民直接的授权，而非一次性授权给中央，再由中央下放的权力。这也是宪法第九十六条规定地方各级人大作为地方国家权力机关的正当性基础所在。
人民虽然对地方人大授权，但人民始终作为权力之所有者，即人民始终拥有最后的控制权和监督权。其表现在于：（1）宪法第一百零二条规定，“ 省、直辖市、设区的市的人民代表大会代表受原选举单位的监督；县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民代表大会代表受选民的监督。地方各级人民代表大会代表的选举单位和选民有权依照法律规定的程序罢免由他们选出的代表。”人民选举的人大代表对选民或原选举单位负责，选民或原选举单位有权罢免所选出的人大代表。（2）宪法第三条规定，“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。”即人民监督人民代表大会的工作，人民代表大会对人民负责。这也体现了人民自治到地方自治转化的关系历程，在此过程中，人民自治是本源。
前述可知，地方人大不是由上级人大组建的，也不是上级权力机关的派出机构。地方各级人大是人民通过选举，直接或间接授权产生的地方国家权力机关。从人大代表的选举以及各级人大的形成来看，权力的流动方向是自下而上的[7]。地方各级人大之间以及全国人大与地方人大之间也不是领导与被领导的上下级关系[8]。根据宪法第二条的表述，国家权力属于人民，而行使国家权力的机关是全国人大和地方各级人大。那么，从人民授权和各级人大代表的产生的逻辑来看，即是人民分别将权力逐级授予人大的，而不是先全部将权力授予全国人大，再由全国人大二次授权。因此，从法理上而言，以我国宪法规定的地方人大的产生过程来看，地方各级人大的职权是人民授予的，地方人民是地方人大的权力来源。在作为地方国家权力机关意义上，地方人大对该地区人民负责且受之监督[9]。地方人大是地方人民选举组成的，代表了大多数地方人民的利益，对地方范围内的事务进行管理是人民授予的结果，符合民主原则。因此，按照现代国家权力来源的理论，地方人大作为地方自治的权力机关，对地域范围内的事务自主管理是具有充分正当性的。
三、地方人大管理地方事务的法定职权
在我国，地方人大作为地方的国家权力机关和地方立法机关，在该地方范围内拥有广泛的自我管理的职权。从宪法规范分析，可将地方人大的职权概括为四大类：人事任免权、立法权、决定权和监督权。这些职权涵盖了地方的立法、行政、司法三个领域。
立法权是人大被赋予的首要职权。虽然我国人大不仅是立法机关，还是国家權力机关，但是立法显然是人大最基本、最重要的功能。就地方人大而言，宪法第一百条确立了省一级人大的立法权，规定“省、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会备案”。2015年修改后的立法法将49 个较大的市才享有的地方立法权扩大至全部282 个设区的市。据此，按照“广义上的法律”概念，所有省和市两级地方人大均享有地方立法权。当然，根据立法法第七十三条规定，地方性法规限于两方面：一是为了实现法律（狭义）和行政法规的地方化、具体化而作出的规定；二是属于纯地方性事务的事项作出规定。从地方性法规的内容而言，后者显然是地方自治立法行为。涉及有关地方经济、文化、公共事业等各方面的地方事务，在不与上级法律规范抵触的情况下，地方人大可以根据实际需要，依法自主制定地方性法规，这是法律明确赋予地方人大管理地方事务的立法权。此外，对于“国家尚未制定法律或者行政法规的，省、自治区、直辖市和设区的市、自治州根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规”。由此可见，立法法赋予了省和市一级地方人大广泛的地方立法权，省和市一级地方人大享有地方自治意义上的立法权，对地方事务自主立法，进行规范治理。新近获得立法权的市大多制定了“立法条例”，并逐步开始大规模制定地方性法规。通过在“北大法宝”上的检索，从立法法修改后的两年（从2015年3月16日至2017年3月15日），设区的市共通过了111项地方性法规，对比立法法修改的前两年，仅有《南京市人大常委会立法项目库管理办法》1项。
第二，地方人大及其常委会享有对相应国家领导人以及工作人员选举、罢免的人事任免权力。根据宪法第一百零一条规定，“地方各级人民代表大会分别选举并且有权罢免本级人民政府的省长和副省长、市长和副市长、县长和副县长、区长和副区长、乡长和副乡长、镇长和副镇长。”第一百零四条分别表明了地方人大选举产生并有权罢免地方行政、检察和审判机关领导人的职权。这反映了人大与其他地方机关的主从关系，这样的制度安排表明了行政、司法机关从属于人大，对人大负责，证成了地方人大的地方国家权力机关性质[10]。人大拥有广泛的人事任免权，也表明由人民选举组成的人大对该地域内各类事务的自治权。当然，若相比公民直接选举国家机关领导人，这样的间接民主制度还不够充分和彻底。但在间接选举的制度中，由人民选举人大代表，授权给人大行使国家权力，再由人大产生行政机关和司法机关，是人民层层授权的逻辑。这也使行政机关和司法机关的权力在终极意义上获得了人民授权的正当性基础，体现了地方人民自治的内涵与要求。地方人大的人事任免权有效地说明地方人大作为地方自治机关的职权。实践中，从1986年江西省省长倪献策因涉嫌徇私舞弊罪被罢免、1989年湖南省副省长杨汇泉罢免案到2014年广西恭城镇镇长醉酒驾车被罢免、2015年广东乐昌副镇长徐文华因贿选被罢免，人大罢免政府组成人员的实例虽不多见，但也积累了一些实例[11]。
第三，地方人大作为地方国家权力机关，其重要的表现之一还在于对该地域内重大事项的决定权。宪法第九十九条规定，“地方各级人民代表大会……依照法律规定的权限，通过和发布决议，审查和决定地方的经济建设、文化建设和公共事业建设的计划。县级以上的地方各级人民代表大会审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算以及它们的执行情况的报告；有权改变或者撤销本级人民代表大会常务委员会不适当的决定。”地方人大和地方政府组织法赋予县级以上地方人大“审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算以及它们执行情况的报告；讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项”。乡、镇一级人大有权“根据国家计划，决定本行政区域内的经济、文化事业和公共事业的建设计划；审查和批准本行政区域内的财政预算和预算执行情况的报告；决定本行政区域内的民政工作的实施计划”。上述规定表明地方人大对所属区域内的重要政治、经济、文化等事项享有最终的决定权。这是人民自治、自主性管理的重要表现形式，由国家权力属于人民的性质所定。
最后，地方人大为维护人民的利益、法律（广义）的实施，防止行政、监督、审判机关滥用职权，其作为地方国家权力机关，依法享有对其他权力机关的监督权。宪法第一百零四条规定，“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作；撤销本级人民政府的不适当的决定和命令；撤销下一级人民代表大会的不适当的决议。”地方人大和地方政府组织法第八条规定了县级以上地方人大“听取和审查本级人民代表大会常务委员会、本级人民政府和人民法院、人民检察院的工作报告；撤销本级人民政府的不适当的决定和命令”。人大享有的监督权是一种全面的监督，是有别于监察机关作为法律监督机关而言的一般监督。人大对政府财政预算与政府履行职责的监督，对司法机关提出质询、对司法解释进行合法性审查[12]，这是人大对其产生的同级权力机关的监督，体现了其地方自治权力机关的属性。另外，在立法上，上级人大有权对下级人大申报批准的规范性文件进行合法性审查并作出相应处理，这是纵向上的立法监督。
按照地方自治理论，地方自主权是地方自治的核心所在[13]。而从上述分析来看，地方人大是兼具地方自治机关与中央权力机关之代表，即其执行机关的双重身份。前者在于享有对地方性事务在立法、人事任免、决定重大事项、监督其他权力机关等方面拥有广泛的权力，这符合地方自治的要素，而后者体现为对上一级规范的执行。当然，从上一级人大可撤销下一级人大不适当的决议和命令来看，地方人大处理地方事务的职权是有限的，是受上级人大监督的。这也体现了宪法中“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”。
四、结语
从我国地方人大代表的选举和地方人大的职权两个方面，都可以看出，虽然我国宪法并未明文使用“自治”的术语，但是宪法规范中所体现的自治精神和理念当属无疑。虽然一般地方行政区域的地方自治权的范围和程度不及民族区域自治和特别行政区，但从对宪法规范的解读中，我们可以确认此项权力。由于在宪政实践中，人大的严重弱化，致使其本应行使的各项地方国家权力浮于表面，未发挥实际效力。这正是当下，作为我国最重要的中央与一般地方行政区域关系中，地方自治难以实践的根本原因所在。当然，地方自治并非指地方无限地扩大其权力。有学者已论证，为了保障作为中间裁判的司法权的公正性，监察权和审判权是不适宜地方化的。在立法权方面，2015年立法法修改，赋予了所有设区的市立法权，无疑是对地方自治立法权的进一步推进。但在地方自治立法權扩大的同时，怎样保障其制定的地方性法规的合法性与合宪性，这就需要我们的宪法监督机制的有效运行。行政权方面，纵观我国中央与地方的权力配置，多由政策性作为指引，中央对地方权力周期性的“收”与“放”，表现出权力配置的随意性和不稳定性，地方自治的法治化建设将是日后实现地方自治的核心。
注释：
[1][2]郑贤君：《地方自治学说评述》，载《首都师范大学学报》2001年第2期。
[3]【荷兰】享利·范·马尔赛文、格尔·范·德·唐：《成文宪法的比较研究》，陈云生译，华夏出版社1987年版，第93 页。转引自王建学：《论现代宪法的地方自治原则》，载《太平洋学报》2009年第10期。
[4]【英】J·S·蜜尔著：《代议制政府》，汪瑄译，商务印书馆1982年版，第68页。
[5][6]蔡文成：《民主形态论：中国人大制度的理论与实践》，中国社会科学出版社2013年版，第109页。
[7]当然，这并不是说我国国家权力结构形式都是自下而上的。事实上，它是二元复杂的体系，还有自上而下的链条，突出表现为行政权力的自上而下。参见艾晓金：《中央与地方关系的再思考——从国家权力看我国国家结构形式》，载《浙江社会科学》2001年第1期。
[8]阚珂：《全国人大与地方人大是什么关系？》，载《法制日报》2015年7月27日第3版。
[9]下级人大也受上级人大的监督，这主要体现在立法权上，即地方人大作为地方立法机关意义上，为了维护全国法律的统一以及不同层级规范效力差异性，上级人大对下级人大法规的备案权、撤销权等。
[10][12]蔡定剑：《中国人民代表大会制度》，法律出版社2003年版，第335～336、377～380页。
[11]邹奕：《人大罢免政府组成人员的机制问题探究——基于我国既有的宪法秩序》，载《政治与法律》2016年第4期。
[13]关海棠：《宪政构架下的地方分权研究》，吉林大学2013年博士学位论文，第35页。
（作者系广东财经大学与武汉大学联合培养博士后，法学博士。此文曾提交2017年宪法学研究会）