摘要：农地“三权分置”是时代赋予基层政府的基本职责与中心任务，是基层政府推动县域经济发展与实现乡村振兴的关键环节，其要求基层政府在全面深化改革中以公共服务理念为指引，以强化农村公共服务职能为关键，遵循农地产权制度发展的基本规律和政府发展的基本原则，合理调适与定位自身角色。囿于政府双重利益屬性、公共管理职能重心偏离、公共服务职能薄弱及相关法律规范缺失的制约，实践中政府管理者角色越位与服务者角色缺位现象仍普遍存在，忽略了服务才是基层政府公共管理的本质，严重制约了改革进程的顺利推进。基层政府应按照“服务型政府”的要求调适自身角色定位，确立公平与效率相统一的服务行政理念，规制基于资源与权力优势的越位行为，强化政府公共服务体系，提升公共服务能力，将角色调适到向社会提供公共服务满足农民合理化要求上来，真正实现农村社会公共利益的公平、公正配置，实现基层政府服务角色的合理归位。
关键词：“三权分置”；基层政府；服务；政府角色；角色归位
中图分类号：F3211文献标志码：A文章编号：1002-7408（2018）09-0066-09
作者简介：李兆友（1965-），男，山东安丘人，博士，教授，博士生导师，主要从事公共政策研究；胡平（1983-），女，山东东平人，通讯作者，博士研究生，主要从事地方政府治理与农业政策研究。耕者有其田，是所有中国农民的愿望，是实现农村社会和谐稳定与农村经济快速发展的关键。在我国，“三农”问题的核心是农民问题，农民问题的核心是土地问题，正确处理农民与土地的关系，过去是、现在依然是深化农村改革、完善农村基本经营制度的主线。从1978年实行家庭联产承包责任制改革，到十八届三中全会决定与2014年、2015年两个“中央一号文件”提出建立所有权、承包权及经营权“三权分置”的农村土地权利体系，再到党的十九大提出实施乡村振兴战略、深化农村土地制度改革、完善承包地“三权分置”制度，围绕的关键问题一直是农地产权制度改革，“三权分置”改革的提出与深入推进更是助推了新一轮农地产权制度改革的浪潮。三权分置作为新形势下农村改革的重大制度创新，有效实现了土地承包 “变”与“不变”的统一，回应了农村社会关切。而土地是一种兼具财产与保障功能的特殊商品，在市场经济固有缺陷与我国落后土地市场的影响下，各级政府作为其中最重要的参与主体之一，在农地产权制度规范化、法治化与农村土地资源优化配置方面，充当了不可替代的角色。相对于中央、省市政府，基层政府与农民联系最为密切，是三权分置政策的直接执行者，其角色定位和职能履行情况直接影响到了政策推进以及农民对于政策的支持及参与积极性，其公共服务能力直接体现了我国政府的管理水平与管理能力。由此可见，基层政府在农地三权分置改革中的角色与行为对农地市场化具有重要影响，系统研究其角色功能，分析并化解其角色失范行为意义重大。
三权分置作为国家层面的政策正式确立于2014年，但围绕三权分置的理论探索则可以追溯至20世纪90年代。早在1990年田则林等就提出了以“农地代营、三权分离”来完善土地承包制与促进土地流转的思想[1]，随后叶华[2]分析了“三权分离”的本质规定性及“三权分离”下的农地微观制度安排，韩俊[3]提出可以通过界定所有权、承包权、经营权的关系与内容来减少现行土地产权的不稳定性，但农地适度规模经营的实现应以市场机制为基础，不能用政府干预代替市场机制。自此，如何全面深入解读“三权分置”政策、如何运用政府机制实现农地资源的合理有效配置，成为学术研究热点并产生了大量的学术文献。张正端[4]从历史渊源和制度供给角度论述了政府主导农地流转的必然性。王守智[5]从农地流转中地方政府职责履行的现实困境角度论述了地方政府作为主导要将自身定位于组织者、管理者、服务者的角色，合理界定和厘清自身的公共服务职能范围。王月春[6]则在分析农地流转中地方政府行为表现的基础上，论述了地方政府角色定位不准确、公共服务理念欠缺是导致地方政府行为失范的深层原因。吴越[7]通过对成都、重庆统筹城乡综合配套改革试验区的实证研究，进一步详细论述了各级政府担当的重要角色，指出农地流转中省级政府要扮演政策制定者与尝试者角色，市、县级政府要扮演主导、决策及协调角色，乡镇政府要扮演服务角色。丁兆其[8]则从“公法善治”角度分析了当前三权分置改革中存在的问题，指出了要通过打造“服务型政府”，完善与之相应的配套体系来促进农地资源的优化配置。
但学者们缺少把三权分置改革放到当前基层公共服务型政府建设背景下的深入考察，缺少从基层政府服务角色来透视当前农地产权制度改革的研究，而这些恰恰是新一轮农地产权制度改革的核心环节。为城乡居民提供公共服务是基层政府的基本职能，基层政府对国家惠农政策执行的好坏亦直接关系到政策在基层的落实程度。基于此，文章尝试立足基层服务型政府建设，系统研究基层政府服务农地三权分置改革的角色功能，分析制约其服务角色合理定位的现实因素，以期提升基层政府在新一轮农地产权制度改革中对服务角色与服务职能的再认识，为基层政府治理现代化提供有益借鉴。
一、基层政府服务农地“三权分置”改革的角色定位
角色原本是戏剧中的一个名词，意指演员扮演戏剧中的某个人物。在政治学中，政府角色是政府行为的人格化体现，是特定环境中的政府在运用权力履行责任中所表现的行为及其结果的总和[9]。政府角色是在与其他社会主体的功能、区别中界定的 [10]，与政府的性质、地位、权力界限、职能范围、行为方式等密切相关，其角色定位不仅体现着社会资源汲取与分配的实现方式和手段，而且反映了行政效率的高低与社会经济发展现状 [11]。在农地产权制度改革进程中，基层政府处于上下关注的焦点位置，既是中央、省市政府制定的有关土地制度改革政策的主要信息提供者，又是上级政策的落实者与执行者，其角色定位与执行情况直接影响着惠农政策的推进及农地资源配置的效能，作用不容小觑。
（一）基层政府在我国农地产权制度改革中的角色变迁