【摘要】在当前全面推进依法治国，建设社会主义法治国家的背景下，加快推进地方法治建设进程，提升地方治理水准，是完善国家治理结构、维护国家统一、安全和稳定，促进地方繁荣发展的重要途径。文章着重研究了地方治理法治化的内涵、意义、原则和研究方法，围绕地方立法、建设地方法治政府、地方公正司法、维权、维稳与法治社会建设等基本理论问题，提出了比较系统化的研究思路和对策。笔者以为，通过探索建立和完善地方法治建设体系，实现地方治理的法治化，是实现国家良法善治的必由之路。
【关键词】地方治理：地方立法：法治政府；法治社会
中国社会主义法治建设实践证明，地方是我国法治建设中最具有活力且至为关键的力量与环节，是推动法治国家建设重要着力点。按照马克思主义基本原理，法律是以社会为基础的，而不是相反。随着我国国家治理法治化战略的确立，必须加快地方治理法治化进程，强调法律的作用，发挥法律规范、法治方式、法律程序处理社会利益和社会矛盾的主导作用；通过完善法律制度，在坚持国家统一和完整的前提下，发挥地方在自身治理过程中的自主性、积极性和创造性；通过完善立法体制、行政体制和司法体制，建立结构合理、功能完备的法治化地方治理体系。
一、地方法治建设问题的内涵、意义、原则
当代中国地方治理法治化司题，就是在我国全面建设具有中国特色社会主义法治国家的条件下，从坚持和发展中国特色社会主义实际出发，在地方治理过程中将政治、经济、文化等一切活动通过法治方式或法治轨道进行调控、规制和引领。地方治理法治化，是建设我国法治社会的基本内涵，是依法治国在地方的具体实践，是依法治国的重要组成部分。
地方法治建设司题，既是一个世界性司题，也是一个带有中国特色的重大课题。从世界范围来看，无论单一制国家，或者复合制国家，都存在如何处理中央与地方关系的司题。20世纪晚期，国外政治学领域对地方治理及其法治化司题加强研究，取得了丰硕的成果，对国内地方治理和地方法治建设司题产生了积极地影响。
当前，我国全面建成小康社会进入决定性阶段、改革进入攻坚期和深水区，各种社会主体之间的利益冲突加剧，社会矛盾处于多发、尖锐阶段，在地方治理过程中表现尤为突出。我国社会转型的加快和改革的深化，社会利益群体的诉求日益强烈，对社会公平正义的渴求日益强烈；完善我国国家治理结构，加快构建地方治理体系，已经刻不容缓。由于地方治理在整个国家治理机构中的重要性凸显，地方治理司题也受到学术界和政界前所未有的重视。
党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大司题的决定》全面部署了中国特色社会主义法治国家建设的任务、目标、路径，对地方法治问题提出了一系列新论断、新要求，为我国今后一个时期地方治理及地方法治建设，指明了方向和道路。以四中全会精神为指导，系统研究在地方治理过程中，如何立足中国国情、地方实际，借鉴国外地方治理和地方法治建设的有益经验，通过法律、法治手段规制、引领、管控社会/中突，建立和完善地方治理体系和治理能力的法治化、现代化体制机制的司题，维护社会的公平正义，保持社会和谐稳定，防范和化解结构性、颠覆性、对抗性矛盾，保障国家的长治久安与执政党长期执政地位，实现中华民族伟大复兴的中国梦，具有重大政治价值、实践价值和学术价值。
根据我国历史传统、国情和现行宪法的规定，笔者以为，我国的地方治理法治化机制的建立，应当遵循以下主要原则：
一是维护国家统一、安全的原则。中国是一个长期实行中央统一管理的单一制国家，由于我国地域广阔，人口众多，应当在维护国家统一、安全的前提下，逐步完善国家治理结构，扩大地方治理的权限、自主性。在此原则指导下，应当强调地方治理和国家治理的统一性；
二是法治化原则。即应当将政治的考量纳入法治的轨道，通过宪法层级的法律规范，明确中央和地方的关系，以及地方治理过程中不同治理主体的地位、作用、权限及其参与地方治理的程序等，是各种利益主体和治理主体在法律的范围内参与地方治理；
三是以人为本的原则。以人为本是科学发展观的基本要义。以人为本要求地方治理尊重民众的各种合法权益，包括知情权、参与权、表达权、诉权，尊重和保护人权。在治理的过程中，要反对只要秩序、稳定，不要权利、不要法律的思维；
四是有利于发挥地方治理主体积极性的原则。地方治理不能过于依赖中央，也不能仅依靠地方政权机构。有效的地方治理，应当发挥地方各治理主体的积极作用，使其相互协作，相互补充，相辅相成，相得益彰；
五是平等但有差异的原则。在不同地方，应当允许实行不同的治理方案，尊重地区差异，但各地区在学理和法律地位上，都处于平等的地位。比如，我国有直辖市、民族自治地方，又有特别行政区，这些行政区域的情况差异极大，应该采取不同的治理模式。
二、地方治理自主性与地方立法权问题
地方治理过程中，必须注意研究如何发挥地方治理主体的自主性。其中一个关键司题是地方立法权司题。
我国宪法规定：“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”这是中央和地方国家机构职权划分的原则，也是中央和地方立法权限划分应遵循的原则。我国是一个单一制国家，中央对国家实行统一领导。表现在法制上，就是国家维护法制的统一和尊严，一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触；行政法规不得同法律相抵触；地方性法规不得同法律、行政法规相抵触。同时，我国又是一个人口众多、地域辽阔、各地政治经济文化发展不平衡的大国。在中央的统一领导下，必须发挥地方的主动性和积极性，没有地方的主动性和积极性，就不会有国家的持续发展和长期繁荣。新中国成立60多年的正反两方面的经验已充分证实了这一点。调动地方的主动性和积极性，需要赋予地方适当的自主权，允许地方在一定范围内拥有自主决策权。表现在立法上，要求允许地方拥有一定的立法权限，允许地方根据本地的具体情况和特点，制定相应的规范，对本地的政治、经济、文化实行有效管理。
我国是一个人口大国，同时也是一个生产力发展极不均衡的国家，不同地区生产力发展水平差距很大。单纯由全国人大及其常委会统一立法，制定的法律可能会导致有些地区生产力发展较快，有些地区生产力发展较慢。近些年来，一些地方“先行先试”，制定了许多地方性法规。事实证明，这种做法非但不会破坏社会主义国家法律体系的完整统一，反而会促进各地快速发展。单纯从法理上看，地方享有独立的立法权，也有其必要性：地方立法权的存在是中央和地方治理分工的需要；地方立法权是地方发挥积极性、更好履行治理职能的制度保证；地方立法权有利于提升立法质量；地方立法权有助于降低立法成本和风险；地方立法权有利于促进地方政府竞争，推动制度创新。
改革开放以来，我国致力于变革法律制度以求实现国家治理的法治化和国家制度的现代化。欲行法治，必先立法，立法权司题是法治国家重大司题。2013年，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大司题的决定》明确提出，“逐步增加有地方立法权的较大的市数量”。2014年8月25日，旨在规范国家立法活动的重要法律——《立法法修正案（草案）》提请十二届全国人大常委会第十次会议审议。该法是自2000年颁布施行14年来的首次修改，拟将过去49个较大的市才享有的地方立法权扩大至全部282个设区的市，这些设区的市可就城市管理方面的事项制定地方性法规。
根据党的十八届三中、四中全会精神，在当前和今后一段时期，我国地方立法权将获得扩充。为此，必须做好以下四个方面的工作：一是要充分发挥地方人大立法职权，弥补规章和规章以下规范性文件减少后出现的立法空挡；二是进一步提高立法质量，在可能的情况下将地方人大立法权与重大事项决定权进行有效融合；三是在地方立法中要重视对政府适当的授权立法，以增强立法的时效性和实效性，更好地为地方经济社会文化发展提供必要的法律保障；四是完善民族自治地方法律制度。
三、依法行政，建设地方法治政府问题
依法行政，建设地方法治政府，是地方治理现代化的核心和关键。在一个人口高达14亿的大国推行法治，不仅将惠及中国的每个普通民众，也必定为整个世界带来福祉，因而成为国内外普遍关注、共同关心的重大命题。
众所周知，行政权力在我国国家权力体系中具有十分重要的突出地位。行政机关是实施法律法规的重要主体，要带头守法执法，维护公共利益、人民权益和社会秩序。地方治理既要依靠地方政府手中的行政权力，也要防范和制约行政权力的滥用。从当今一些重要法治国家的情况看，21世纪法治政府建设的总趋势是：政府机关承担更多的职能，依法赋予其更多的职权、职责，特别是行政指导和公共服务的职能；受到世界性民主化潮流影响，赋予行政相对人更多的主动参与行政过程的选择机会；采取科学合理的方法，包括多渠道监督和程序约束、公开透明的方法，增强对行政权力行使过程的监督约束效果和追究责任效果，以及对行政相对人的救济效果和信赖保护效果，逐步建立起民主法治政府——更多体现出民主精神、科学精神和法治精神的现代行政法治系统。
2004年3月22日国务院颁布《全面推进依法行政实施纲要》，提出了合理行政、公平正义、程序正当、诚实守信等法治的实质面相，作为依法行政的基本要求；提出了“经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府”的目标。以后又颁布施行《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》和《关于加强法治政府建设的意见》。十年多来，地方各级政府和各部门均为“建设法治政府”做了大量工作。但总体来说，仍然处于探索阶段。党的十八大以来，中央关于依法行政，建设法治政府的步伐明显加快，特别是十八届三中全会、四中全会先后审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大司题的决定》、《中共中央关于全面推进依法治国若干重大司题的决定》，关于地方法治政府建设的总体目标、指导思想、发展道路越来越明晰，提出到2020年基本建成法治政府，为我国地方法治政府建设提供了强大的原动力。
四中全会把推进依法行政，法治政府建设，置于社会主义法治国家总体目标的重要地位，确定了“加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府”的目标，为法治政府建设进行了准确定位、科学规划和全面部署。为了加快推进法治政府建设，全会明确提出依法全面履行政府职能、依法健全决策机制、深化行政执法体制改革、坚持严格规范公正文明执法、强化对行政权力的制约和监督、全面推进政务公开等法治政府建设的六个重点领域。上述重点任务，涵盖了我国法治政府建设的主要内容、关键环节和难点所在，为加快建设法治政府指明了方向，对于最终建成法治政府，具有十分重要的意义。
从2015年起到2020年，正值中国社会转型时期，也是法治政府建设的关键6年。30多年的改革开放带来的利益、观念和社会结构的多元化已经成为当下中国社会的重要底色。依据十八届四中全会精神，当前我国地方法治政府建设的重点领域是：
1.加强重点领域行政立法，完善立法机制。建立法治政府，要求政府所有行政行为“于法有据”。我国已有一些重要的行政法律规范，但相对于执法的广泛性而言，大量的行政执法行为仍游弋在法律规范之外，已有法规中对程序规定的泛化使行政执法过程中随意性较大。从实际情况看，行政组织法、行政程序法、行政公开法、公共应急法和权利救济法，重点加强立法建制，充分做到有法可依，是建立健全我国社会主义法律体系的必然要求。四中全会提出赋予设区市具有立法权。这将大大提高地方在法治政府建设、地方治理过程中的自主性、积极性、创造性。
2.健全畅通的公众参与和利益表达机制。政府法制建设的进一步推进需要政府机关自身的努力，但是仅靠政府机关的努力还不能顺利实现建设法治政府的目标，还需要依靠公众的参与，特别是行政相对人参与到政府法制建设中尤为重要。目前已有一些法律文件规定了社会公众对政府法制建设的参与机制，例如立法法规定了立法活动的公众参与机制，行政处罚法和行政许可法规定了相应的听证机制和其他的公众参与机制。逐渐完善公众参与和利益表达机制，将为我国政府法制建设进一步发展不断提供动力和环境基础。
3.大力加强市县和基层的依法行政工作。市县政府是我国政权体系中的基础环节，处在政府工作的第一线，承担着经济、政治、文化和社会等各方面的管理职责，直接面向广大民众，需要直接处理各种具体、现实的利益关系和社会矛盾，如果不能严格依法行政，工作稍有疏忽就会造成严重的违法侵权后果。经验证明，政府法制创新的动力和智慧源泉在地方、在基层、在民众之中。因此，大力推进市县政府和基层组织的依法行政，是建设法治政府和服务型政府的基础和关键。
4.各级政府应建立依法行政领导机构。要实现国务院《全面推进依法行政实施纲要》提出的远期和近期目标，必须切实加强各级党委和政府对于依法行政工作的领导。此前一些省成立了依法行政领导小组，由书记担任组长，建设法治政府的责任机制司题抓得紧，效果不错。但是在中央层面和许多地方，一直没有专门成立依法行政领导机构，不利于推动此项工作。因此，在各个层面建立依法行政领导机构，加强党委和政府对此项工作的领导，应作为政府法制建设的一个基本要求。
5.建立符合国情的法治政府评价指标体系。法治政府评估指标体系建设，是法治政府建设的指南针和指挥棒。将具有丰富内涵的法治政府化跃为数字化的标准过程极其复杂，科学性、可操作性、引导性、系统性是应遵循的基本原则。依据科学、合理的评估制度得出的评估结论既可以作为检验法治建设成果的依据，为不断完善的法治政府建设指明方向和重点，对下一阶段法治政府的推进影响深远，将会成为法治国家建设的重要增长点。
6.加强领导干部和行政公务人员法治意识，树立现代行政法治观念，提高运用法治思维和法治方式施政的能力。观念更新是制度创新的前提和向导。在新形势下必须注重通过教育培训推动观念更新，特别是通过对具体的宪法、行政法和其他法律制度的学习，促使行政公务人员牢固树立起现代行政法治观念，包括宪法至上、尊重人权、行政权限、行政民主、行政服务、程序法治、政府诚信、接受监督、权利救济等观念。这是全面推进依法行政、努力建设地方法治政府基础工程。
7.推进行政体制改革。应整合执法主体，推进综合执法，着力解决权责交叉、多头执法司题，并且减少行政执法层级，加强食品药品、安全生产、环境保护、劳动保障、海域海岛等重点领域基层执法力量。同时，加强对行政执法的监督，规范执法自由裁量权，加快推行权力清单制度，落实政府信息公开条例，行政执法的依据、过程、结果都要公开。
8.完善政府法制机构。政府法制工作队伍是法制工作的具体实施者，是建设法治政府的组织保障。四中全会提出，法治队伍建设的司题。为此，必须不断完善政府法制机构建设，根据各地实际情况，扩充或增加机构、人数编制，保证政府法制机构健全、人员充足；加大对政府法制机构的财政保障力度，加强基层政府法制机构人才队伍建设，不断优化政府法制机构人员结构，强化继续教育与培训力度，着力提升法制队伍的整体法律素养和业务能力，为推进依法行政，建设法治政府提供强有力的人才支持。
地方治理核心目标之一，就是建立和维护和谐社会，维护稳定的政治、生活秩序。其中，司法扮演极其重要的角色。这是因为，司法权是一项重要的国家权力，在国家政治生活、法律生活和社会生活中具有十分重要的地位。公正的司法，不仅是社会公正的底线，更是法治国家的生命线。因此，公正司法是社会正义的最后一道防线。随着我国国家治理法治化方略的逐步形成，通过公正司法，确立司法在社会矛盾和纠纷解决过程中的终局地位，树立司法权威和司法公信力，既是“诉讼爆炸”时代背景下构建社会主义和谐社会的迫切需要，也符合我国治理体系和治理能力现代化的内在要求。
地方司法体系、地方司法在整个国家治理中具有不可替代的作用。中央的有效治理必须以各级地方的有效治理为基石；全国的经济社会发展必须依赖于各级地方主动性创造性的发挥；作为地方法院，不可能超然于地方社会治理的区域布局，地方法院服务的大局首先也只能落足于本地方经济社会发展的大局应当看到，各个地方实现善治的同时，也就为全国的善治作出了贡献。地方法院服务地方发展的大局，也就是间接地服务于国家发展的大局。
当前，我国经过几十年的快速发展，已经进入矛盾凸显期。同时，社会转型使得传统社会解决纠纷的途径难以发挥固有的功能，大量社会矛盾和纠纷以案件的形式汇入司法领域。2013年我国各级法院共受理各类案件达1337万多件，“诉讼爆炸”的时代已经到来。随着司法成为化解社会矛盾的主渠道，通过推进司法体制改革，确保公正司法，树立司法权威，提高司法公信力，守住社会公平正义的底线，刻不容缓。
20世纪90年代以来，我国就开启司法体制改革的进程，并得到党和国家高度重视。党的十五大以来，历次中央全会都对司法改革作出部署；国家最高司法机关相继出台了一系列文件，指导开展司法改革；2012年，国务院发布了中国司法体制改革的白皮书，向中外宣示司法改革的进程和成果。中共十八大提出“全面推进依法治国”、“进一步深化司法体制改革”以及“法治思维”。十八届四中全会围绕完善确保审判权和检察权依法独立公正行使的制度建设目标，提出了优化司法职权配置的系统方案。这些措施和方案可谓对症下药、魄力非凡、掷地有声。
1.司法体制改革作为政治体制改革的重要组成部分，应坚持正确政治方向，进一步优化司法职权配置，规范司法行为，坚持和完善中国特色社会主义司法制度。司法体制改革必须坚持人民主体地位，最大限度地获取人民的信任、信赖和信仰，树立司法的权威；必须适应国情发展，必须与人民民主政治制度及经济、社会的发展程度相适应，必须契合社会主义初级阶段的基本国情；必须坚持司题导向，有效回应社会需要，与时俱进，最终建成与社会主义市场经济、社会主义和谐社会和社会主义民主法治建设相适应的中国特色社会主义司法制度。
2.由中央统筹司法机关之间职权划分，要以案结事了的终局解决机制优化司法职权配置，建立以审判权为核心的司法体制。“司法最终解决”原则应当成为设计中国纠纷解决体系与社会治理模式的重要准则。法院应成为纠纷解决体系中最为权威、最为主要的机构，对司法权予以科学配置，形成相互制约和相互监督机制。
3.推进公共政策服务大局的能力。在优化司法职权配置中，人民法院要强化对社会生活的整体关照，系统设计、研究法院如何推进公共政策的能动干预来扩展服务大局能力。
4.探索权力制约有效途径来加强对公权力监督，建设廉洁司法。在未来的改革中，法院对行政机关的制约功能应逐步提升。从依法治国的长远考虑，还应成立专门的违宪审查机构，完善违宪审查制度，以进一步巩固宪法作为国家根本大法的地位，加快法治国家建设。
5.司法改革必须与司法队伍建设紧密结合。必须着力提升司法人员的专业素质，实现队伍的“精英化”；要加强职业道德建设，建立法律职业共同体，按照《法官法》、《检察官法》来管理法官和检察官；要大幅改善司法人员的政治待遇和物质待遇，维护职业尊荣，发挥司法队伍在法治建设中的中坚力量，为建设中国特色社会主义法治国家提供可靠的人才和智力保障。
五、地方法治社会建设问题
当前，我国经济社会发展进入新的阶段，社会各阶层之间、城乡之间发展不平衡，社会结构和利益格局深刻调整，加之城市化、现代化进程加快，由此产生社会矛盾和司题大量存在于地方，而地方治理体系和治理能力并未相应发展，不能有效应对上述形式的变化。一个开放、公正和充满活力的社会秩序是中国持续繁荣和长治久安的基础。随着社会转型的不断深入，按照“有效政府、有序社会”的法治原则，推动政府与社会之间的良性互动应是当前社会管理创新的重点所在。
社会治理创新必须在法治方略下展开也是发达国家的经验启示。早在19世纪30年代，英国解决社会司题、维护社会稳定、调解劳资矛盾等司题，就是以立法的方式而展开的；美国有比较完整系统的各类自治公共组织和国家履行社会治理职能的法律。西方国家重视法律对社会治理和社会建设的经验，值得我们借鉴和吸收。
全面推进依法治国背景下，法治社会建设的主要司题是：
1.法治社会建设的基本原理，包括法治社会的任务与目标、研究法治社会的特殊作用原理和功能领域、研究法治社会建设的体制机制等司题，要研究法治国家与法治社会的关系问题。法治社会需要多元化的社会主体的参与，包括地方政府、社会组织和公民个人，要研究这些主体的不同角色，以及如何有效发挥各自的作用等等。
2.积极发挥法治对平安建设的引领和保障作用。要研究创新特殊人群服务管理方式，依法加强刑满释放人员、社区服刑人员、吸毒人员、艾滋病患者、严重精神障碍患者等服务管理，建立健全政府、社会、家庭三位一体的关怀帮扶体系，依法建立和完善社会救助体系；研究建立健全打防管控一体化运作的立体化社会治安防控体系，深入推进基层平安建设，提升社会公众安全感。
3.探索建立多元化社会主体的作用机制。研究加强社会组织的分类、分级和动态、综合管理体制；积极扶持社会服务类、公益类、慈善类社会组织，规范发展行业协会、学术社团；完善政府向社会组织购买服务机制等。
4.建立健全依法维权和化解矛盾纠纷机制。研究法律在维护群众权益、化解社会矛盾中的权威地位，推动在法治轨道上解决司题；研究社会矛盾纠纷预防化解机制；研究信访工作法治化制度，建立健全利益表达、协商沟通、救济救助等机制，实行诉讼与信访分离制度，实行信访终结制度；
5.积极探索基层治理法治化。要研究基层党代表工作机制，充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用，调动基层党员干部群众参与法治建设的主动性、积极性和创造性；研究法治创建活动方式，开展法治城市、法治县（市、区）、法治乡镇（街道）、民主法治示范村（社区）创建活动；加强基层法治机构建设，坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，提高社会治理法治化水平，切实维护地方安全和社会稳定。
6.创新普法宣传教育机制。要研究如何加强党委、政府对普法工作的领导，发挥宣传、文化、教育部门和人民团体在普法教育中的职能作用；研究法治宣传教育阵地建设，增强法治宣传教育的针对性和实效性。