内容提要 乡村权力结构的一系列演变为农村社区治理提供了可能实践空间。农村基层社会管理从“统治”行动向“治理”实践的转型,其实质就是要打破“国家强制权”作为唯一管理力量和单一权力中心的现状,实现治理主体的多中心安排与合作机制建构。新型治理机制的建构不仅能保证乡村权力结构多元化后新组织架构的高效运行,而且还能进一步夯实农村社区治理必需的社会根基,进而实现农村社区的“契约性整合”。
关键词 农村社区治理 乡村权力结构 多中心合作机制 契约性整合
〔中图分类号〕C91282 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕0447-662X(2009)04-0159-07
村民自治研究一直是当代中国乡村研究的热门话题。90年代后期,中国乡村研究的一部分学者将村民自治的研究重心从民主问题转向治理问题,开辟出村民自治研究的又一条新研究路向。(注:原有的研究路向研究重心集中在村民自治的民主方面,尤其关注村民自治制度对于中国未来政治制度安排可能具有的影响,这是从外部来关注村民自治;新的研究路向将研究重心转移到村民自治的治理方面,将村民自治制度看作一种民主化的村级治理制度,尤其关注这种治理制度对于解决当前农村实际存在问题的能力,这是从农村内部来关注村民自治。(参见贺雪峰:《村级治理的村庄基础》,《社会学研究》2002年第2期。))这一学术研究转向意味着,一部分乡村研究者不再主张纠缠于村民自治的政策争论,(注:事实上,自村民自治制度推行以来,在学术界就一直有一部分学者对这一制度持不同意见,学术界的争论集中表现为对村民自治在中国现代化背景下的合理性以及村民自治本身效果的怀疑上。沈延生通过中国村政兴衰历史的考察,结合自治理论的三种形式(社会自治、地方自治、群众自治),发现农村改革20多年后,村级组织出现了一种与世界典型发展模式背道而驰的反向演化,所谓群众自治是从社会自治的初级形态向地方自治的初级形态回归,出现了一种新形势下的“绅治”。(参见《战略与管理》1998年第6期)党国印更是尖锐地指出,能否在全社会民主政治发育不足的背景下,率先发展乡村社会的民主政治?迄今为止,尚无历史经验证明这种可能性。经济力量弱小、分散的农民无论怎么看都不会成为推动民主政治的主要动力。“村民自治”果真是民主政治的起点吗?(参见《战略与管理》1999年第1期))特别强调对村民自治的研究应侧重于“自治”对于解决当前特定背景下农村社会实际问题的能力。在这一研究转向下,相当一批乡村研究者试图以农村社区为分析单位,以“治理”视角深入农村社区进行一系列专题田野调查,倡导在直接来自田野的灵感激荡下进行理论假设,力求构建适合解释中国乡村本土的农村社区治理理论。从此,农村社区治理无疑成为中国乡村研究的一个重要命题。现在回头看,这一学术研究转向既满足了农村改革以来乡村权力结构发生根本性变革后基层社会管理面临的新形势要求,又受到20世纪七八十年代以来西方公共管理实践模式与理论模式都在发生重要转型的启迪。党的十七大和十七届三中全会又进一步重申了十六届六中全会提出的以“加强农村社区建设”为新农村建设重要举措的战略部署,继续强调新形势下积极推进农村社区建设,建立健全农村社区新型治理体制机制。可以说,正是农村社会改革的不断深入和现代公共管理理论塑造的必然走向,为我们进一步探讨农村社区治理提供了可能性与现实性。
一、乡村权力结构演变:农村社区治理的可能空间
无论是作为一种理念类型还是作为一种实践模式,农村社区治理的提出显然与国家的经济社会体制转型相关,特别是与国家权力配置所形成的权力结构状况密切关联。米歇尔曼(Mann, Michael)将国家权力划分为强制权力(despotic power)和基础性权力(infrastructure power)。“强制权指涉的是在国家精英之间进行分配的可以直接统驭社会的权能和力量,强制权可以不经过与作用对象的协商直接落在社会之上;基础性权力则不同,它是国家渗透社会生活,切实有序落实自身政策的力量。基础权力可以被看作是具有合作内涵的权力,是一种通过社会建构起来的与社会生活共存的权力。国家作为制度变迁的供给者,它的重要作用就在于如何配置自己的强制权和基础权。”(注:Mann,Michael.1993.The Sources of Social Power (Volume11):The Rise of Classes and Nation-States. New York: Cambridge University Press.P59.)在国家政治体系中两者的地位与功能截然不同,(注:一般地认为,自国家产生以来,政治体系就一分为二:一是来自社会,又凌驾社会之上,以其强制性的权力控制全社会的国家权力体系;一是在国家权力的统辖下,与社会紧密联系在一起并深深渗透在日常社会生活之中的基础性政治社会。上层的国家权力是政治体系的本质和核心部分,但任何国家权力的存在及其作用发挥都是以基础性政治社会为前提的。(参见徐勇:《非均衡的中国政治:城市与乡村的比较》,中国广播电视出版社,1992年,第3页。))国家配置强制权与基础权所形成的权力结构又在很大程度上决定着基层社会管理格局的根本特质及其运作态势,农村社区治理的可能空间也必然会因基层社会管理格局的变革转型而得以不断滋生拓展。
毋庸置疑,20世纪50年代以来,计划经济体制的全面确立是以国家一味推行强制权为前提条件的,其必然后果是实现了基层社会管理的“行政性整合”。除在城镇实行“单位制”外,农村“政社合一”的人民公社体制更是典型,传统的村落社区被“生产小队-生产大队-人民公社”所规制的圈层结构梯次加以整合。如此整合的农村基层社会管理模式体现了国家政权所建构的政治体系对乡村社会生活的绝对垄断,特别是对乡村公共事务活动中的生产和分配进行直接干预。与历史上国家权力体系只延伸到县一级不同,建国后的新生国家政权成功地将强制权体系与乡村日常社会生活交织在一起,进而形成国家强制权力渗透在日常社会生活之中的基础性政治社会。总的看来,国家强制权力改造了乡村并实现了外来控制,将之整合成为一个较大的地区体系,并在某种程度上把这种外来控制永久地渗透进去。(注:吉尔伯特•罗兹曼主编:《中国的现代化》,江苏人民出版社,2003年,第333页。)正是在这种强制权与基础权配置严重失衡的政治体系框架下,国家政权才有可能对乡村社会实施其“行政性整合”的基层管理战略。(注:曹海林:《从“行政性整合”到“契约性整合”:农村基层社会管理战略的演进路径》,《江苏社会科学》2008年第5期。)
其实,50年代初,对于新建立的国家政权来说,要想在农村基层社会获得农民的信任与拥护,必须消除各种形态的地方主义,建立起全国统一的合法化政权。出于这种政治需要,新型国家政权所倡导的土地改革就是从剥夺财权入手,推翻乡绅精英在乡村社会中的族权中心地位,并以此作为重塑乡村社会权力结构的重大举措。毫无疑问,土地改革是开启乡村社会新时代的真正开端,国家行政强力推行下的土地改革终将使传统乡村社会极具封闭性的权力结构开始瓦解。从50年代初开始的合作化运动贯彻实行统一经营、初级社阶段收获物按土地入股和劳动比例进行分配、高级社阶段按劳分配的原则,同时推行统购统销的体制,这在很大程度上削弱了家庭生产功能与家族权威,一种新型的超族权的强制性权威开始形成。特别是随后普遍推行的人民公社体制,更是以“三级所有、队为基础”的组织结构与“政社合一”的组织原则重新改变着乡村社会的组织形式,生产队、生产大队作为同国家行政权力相衔接的正式组织已成为乡村社会不可替代的绝对权威中心。人民公社期间,超血缘的劳动组织和统一指挥的生产经营活动极大弱化家庭生产功能的同时,又非常有利于国家强制权在乡村社会的不断渗透,具有强制权背景的地方权威也得以快速生成,国家强制权力由里至外建构着一种更为特殊的乡村权力结构。在特殊的乡村权力结构下,农村基层社会管理必然是高度集权化的单向“统治”行动,农村社区自主性治理的可能性完全被扼杀。
缺失社会自主性的基层社会管理阻断排斥国家“基础性权力”合作共生的特有功能,其命运必将随着社会支持基础的严重脆弱而最终坍塌解体。80年代初,人民公社终因产权残缺必然导致劳动监督成本过高和劳动激励过低的问题而失去其存在价值。(注:林毅夫:《制度、技术与中国农业发展》,上海三联书店,1992年,第139页。)农村家庭联产承包责任制的出现直接动摇了人民公社体制的根基,一个直接的后果便是,国家强制权力逐渐退出乡村生产领域,乡村社会的自主性空间伴随着原有体制的解体而日渐滋生。虽然公社体制的两项“遗产”(注:80年代后,农民虽然获得了土地经营权,但土地所有权仍属于集体,这是公社的第一项“遗产”,公社的另一项“遗产”就是党政权力过度渗透到农村基层社会。(参见童星、崔效辉:《由强制性关系到契约性关系——试论农村经济交易基础的变更》,《江苏社会科学》2000年第5期。))使得改革后农村基层社会管理依然具有“统治”行动的倾向,但乡村社会发展获致社会支持基础的能力与倾向随着农村改革的不断深入而逐渐增强。
80年代以来的乡村改革引致乡村社会发生全面转型,经济体制改革带来乡村经济关系和经济结构的大调整,从而为乡村权力结构的演变奠定了坚实基础。建国后靠国家强制权力设计的乡村权力结构不断丧失其经济基础,而乡村社会的开放流动与商品经济的快速发展则赋予了乡村社会更多新的权力资源。权力的影响力决定于权力对资源的提取能力,而这种能力又决定于社会经济发展水平。(注:郭正林:《中国农村权力结构》,中国社会科学出版社,2005年,第20页。)80年代后乡村经济改革最直接的后果就是冲跨了维持一元权力结构存在多年的经济基础,彻底打破了集体经济一统天下的垄断格局。特别是乡村社会的进一步开放与流动,农民获得了更多的自由权利,农业多种经营不断出现、乡村经济结构日益多元化。乡村经济结构的深刻变化奠定了多元主体参与权力资源配置的经济基础,乡村权力结构的再造被赋予了新的动力源。
农村改革不仅瓦解了整齐划一的行政化集体农业,而且造就了多元经济结构的现实存在,乡村社会又面临着更大一次权力结构重新调整的必然要求与历史机遇。原有乡村权力结构基础的丧失还意味着国家强制权力“自上而下”授权运动的现实通道在逐渐瓦解,农村基层社会“自下而上”的权力再造则在很大程度上改变着原有权力结构的基本特质,权力合法性来源的乡村内生赋予了乡村社会更大的发展自主权与生存空间。随着村民自治制度的普遍推广实践,乡村社会相继出台了一系列体现“四个民主”精神实质的政策法规,不仅能将乡村转型过程中新出现的诸多权力资源有机整合起来,而且还能充分调动不同权力主体参与乡村社会事务的积极性,显示了由其所打造的农村社区治理运行新规则的高度灵活性。与此同时,随着改革后农村经济政治形态的根本扭转,乡村权力效能衡量的标准自然与乡村社会发展的重心相吻合,无论是乡村权力的组织吸纳能力、社会动员能力,还是制度监督与组织自控能力,都应服从服务于新时期乡村经济社会的全面发展。村民自治制度的实践既为乡村社会发展搭建了全新平台,又为乡村新权力结构服务于乡村社会发展提供了可能性空间。所有这一切都显示,乡村权力结构的一系列演变均为农村社区治理提供了极大可能,农村基层社会管理逐渐摆脱先前高度集权化的单向“统治”行动倾向并趋于构建多中心合作治理的新格局。
二、多中心安排与合作机制建构:农村社区治理的实践逻辑
可以说,农村基层社会管理从“统治”行动向“治理”实践的转型其实质就是要打破“国家强制权”作为唯一管理力量和单一权力中心的现状,实现管理主体和权力中心的多元化,形成多中心治理体制,即调动社会基础权力来共同参与农村社区治理。80年代后乡村权力结构发生的一系列变革奠定了农村社区治理实践逻辑的现实基础。农村生产经营体制的转换使得原来较为单一的基层社会管理格局变得复杂起来,特别是随着乡村权力结构内部多元权力主体的形成,基层社会公共事务的管理不应再是高度集权化的单向“统治”(government)行动,而应走向多元主体协同参与的“治理”(governmence)实践。
作为一种管理方式,“治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作。它所拥有的管理机制主要不依靠政府的权威,而是合作网络的权威。其权力向度是多元的、相互的,而不是单一的和自上而下的。”③④(注:俞可平:《治理与善治》,社会科学文献出版社,2000年,第6、24、6页。)治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行动者;意味着在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中存在着界限和责任方面的模糊性;治理明确肯定了在涉及集体行动的各个社会公共机构之间存在着权力的依赖;治理意味着参与者最终将形成一个自主的网络;治理意味着办好事情的能力并不限于政府的权力,不限于政府的发号施令或运用权威。(注:格里•斯托克:《作为理论的治理:五个论点》,《国际社会科学》(中文版)1999年第2期。)治理不是规则、活动,而是一个过程;治理过程的基础不是控制,而是协调,治理强调通过改善政府管理和倡导社会参与,促使国家与社会的良性互动,推动经济发展和社会进步。治理理论强调农村基层社会管理权力行使主体的多元化参与,要求将体制外组织资源纳入对农村基层社会管理主体的考察视野,为农村社区治理研究提供了一个新的分析框架。按照这样的解释,由高度集权化“统治”行动实施所形成的农村基层社会结构或秩序是国家强制权力强行推动的结果,并非多元治理主体协同共治而来。
显然,高度集权化的单向“统治”行动不符合治理实践的价值目标要求。因为现代治理理论强调,政府并不是国家唯一的权力中心,各种公共的和私人的机构只要其行使的权力得到公众的认可,就都可能成为在各个不同层面上的权力中心③
从治理实践运作分析,治理主体可以是公共机构,也可以是私人机构,还可以是公共机构和私人机构的合作。④由此我们就有理由认为,新型农村社区治理格局的构建应符合多中心治理理论所倡导的原则,多中心治理理论为农村社区治理提出了不同于官僚行政理论的治理逻辑,它在现实中最大的应用价值就是主张在政府治理变革中打破单中心的政府统治模式,构建政府、市场和社区三维框架下的多中心治理模式。农村基层社会管理体制的创新应根据农村基层公共事务呈现的新变化及其处理新要求,建构基于多元治理主体相互认同、合作协商、自主发展网络基础之上的新型治理结构。事实上,政府、市场、社区作为人类社会既存的一种秩序,其社会功能都会体现于公共服务社区化之上,即政府鼓励社区和帮助社区组织建立社区的公共服务事业,市场也将目光投向社区,对社区实施社会投资,构建政府、市场、社区相互信任、依赖、合作和制衡的社区公共产品供给结构。如果将社区公共空间作为一种公共产品来看待的话,那么它的生产和治理是政府自身所难以完全胜任的,因为社区公共空间里的各种公共需求具有多样性、变化性,政府只有与市场、社区建立起合作关系才能共同完成社区层面上的公共产品提供。
有一点我们必须承认,中国农村社会改革虽然对高度集权化的单向“统治”行动带来了深刻变革,但是,在中国农村要实现基层社会管理向“治理”实践转型所需的新型治理结构目前及今后很长一段时期内都将处于萌芽或发育阶段。不过,随着农村市场化的进一步发展与公民社会的逐步发育,构建政府、市场和社区三者之间权责界定明晰、各司其职、各尽所能的多中心治理体制将是农村社区治理实践逻辑生成的必由之路。另外,我们还应注意到中国的公民社会仍处于成长萌芽阶段,政府一方面必须提供规范的模式和框架以及时将社会的积极性和创造性纳入政府运行体系,另一方面还得承担起培育公民社会的责任。
毫无疑问,在农村社区治理中建构政府、市场和社区良性互动的多中心治理体制自然离不开合作机制的建立健全。在合作主义(注:合作主义(corporatism)也被称为统(组)合主义、法团主义或社团主义,是70年代由施密特(Philippe C Schmitter)系统概括的。合作主义关注的问题主要不是个人,而是由个人联结起来的行动秩序,它倾向于把社会作为一个整体来处理,同时把失控的冲突视为“病态”,因而减少冲突或控制冲突就成为合作主义竭力张扬的秩序价值。进入20世纪以来,合作主义的重心转到制度描述方面,它希望论证一种限制无序冲突的制度安排,寻找适合现代工业社会权利分配和运行的结构体系。)看来,国家与社会是一种协商、合作的关系,民间组织不但是国家整合社会利益的管道,而且国家也透过民间组织汲取社会资源。合作主义能够促进国家与社会在社区层面良好合作关系的建立,而又保证社会的自主性,对于社区发展具有重要的借鉴意义。农村社区作为国家与社会共同发生作用的领域,是社会通过一定的渠道和方式参与对公共权威的监督、制约,并期望与公共权力建立一种合作关系,切合了合作主义的基本分析。治理所要创造的社会结构或社会秩序不能由外部强加,它之所以发挥作用,是要依靠多种进行统治的以及相互发生影响的行为者的互动。(注:库伊曼和范•弗利埃特:《治理与公共治理》,转引自俞可平:《治理与善治》,社会科学文献出版社,2000年,第3页。)合作主义作为制度安排的价值理念,有助于中国治理的平稳转型。(注:徐勇:《治理转型与竞争——合作主义》,《开放时代》2001年第7期。)在合作主义理论视野下,农村社区合作机制建构成为可能,特别是制度性的合作机制建构成为可能,而合作机制建构有利于社区共治格局的形成。这种合作机制强调多元化的合作参与,即政府、社区民间组织以及市场力量等多元参与主体对农村社区公共事务治理的共同参与,从而形成农村社区治理多元主体合作的新格局。
三、“契约性整合”诉求:农村社区治理的可为进路
从“统治”行动向“治理”实践的转型预示着农村基层社会管理的价值诉求发生着根本性转变。50年代后国家对乡村社会有效控制的最为直接的手段,就是国家权力体制在乡村社会得以建立。(注:于建嵘:《岳村政治》,商务印书馆,2001年,第324页。)渗透于乡村社会的国家权力不仅从外在制度上进一步强化权力资源的集体垄断,而且还在乡村社会内部不断扼杀不同权力资源的孕育发生,乡村社会的运转惟有形式上的民主而没有实质上的民主。(注:曹海林:《村落公共空间演变及其对村庄秩序重构的意义》,《天津社会科学》2005年第6期。)一个必然的后果就是,乡村社会的整体运行一直被纳入国家强制性权力所预设的轨道之中,也实现了国家强制性权力对乡村社会的“行政性整合”。乡村权力结构的一系列演变不但遏制了“行政性整合”的权力运作倾向,而且也为农村社区治理的新价值诉求铺设了现实通道。
与“统治”行动下的价值诉求相反,“治理”实践所要创造的社会结构或社会秩序是由多元化的权力主体互动而来,其目标追求也必然是实现社区治理的“契约性整合”。对于农村社区治理实践而言,新型治理机制的建构不仅能保证乡村权力结构多元化后新组织架构的高效运行,而且还能进一步夯实农村社区治理必需的社会根基,进而实现农村社区的“契约性整合”。新型治理机制的建构应着力强化农村社区治理中的自治功能,扩大基层民主、改善治理结构,构建以政府政策为指导、村民自治为核心、农村自组织广泛参与的多元治理机制。“契约性整合”是农村基层社会管理创新的价值目标,更是农村社区治理可为进路的价值诉求。
(一)以农村社区重建为依托,在乡村再组织化中培育社区居民的民主素养和公共精神。农村社区重建作为农村社区治理的实践依托,就是要通过农村社区的再组织化来构造、优化社区治理的社会支持基础,从不同层面为实现社区治理“契约性整合”提供相应实践平台与社会资源。一般而言,公民性成长的一个重要途径就是组织化生存,组织化生存为公民精神的培育提供了公共空间,而这种组织化的存在又构成了社区发展的一个重要推动力。乡村社会的组织形式及其社会地位对农村社区治理格局的形成与运作起着至关重要的作用,不同时期乡村权力结构的存在及其作用发挥离不开特定的乡村社会组织,而乡村社会的组织化程度更是影响社区治理水平的关键因素。在乡村再组织化过程中,农民的民主素养和公共精神培育则显得尤为关键。由居民到公民的成长是一个自主性、参与性、权利性增强的过程,是“参与社区事务的自治性( autonomy)、自主性(self-reliance)、直接(参与)民主性和经验性社会学习的过程”。(注:马林诺斯基:《科学的文化理论》,黄建波等译,中央民族大学出版社,1999年,第56页。)农民参与社区治理是农村基层民主的基础和核心内容,也构成了现代民主发展的重要基础,而乡村权力结构演变引致的农村社会转型则为农民参与社区治理提供了舞台。农民通过选举、“一事一议”等途径获致民主训练和社区参与的机会,在社区公共参与中提升居民的信任度和认同感,培养社区居民的民主素养和公共精神,不断使农村社区居民成长为社会公民。
(二)以效能政府再造为突破,在政府管理方式创新中建构多中心协商对话机制。实现农村社区治理“契约性整合”必然与政府的治理理念与管理方式密切相关,政府治理理念的更新、管理方式的创新都意味着全部行政管理秩序和经济秩序发生根本变革。合作主义试图跳出国家与社会二元对立的分析框架,寻找国家与社会之间是相互适应、相互增权、共同成长的关系,也即我们通常所说的强国家与强社会关系。(注:邓伟志、陆春萍:《合作主义模式下民间组织的培育和发展》,《南京社会科学》2006年第11期。)在农村社区治理格局构建中,效能政府再造则是平衡国家与社会关系力求“双强”的突破口。合作主义强调国家与社会
之间是一种合作的关系,但并不否定各种社会组织的相对独立性;强调社会通过制度化的渠道对国家的控制、监督与参与,同时也强调国家对各种社会组织的保护与促进。80年代以来,伴随着“重塑政府”、“效能政府再造”等治理理念的突显,政府管理方式创新其实质就在于国家治理结构的多中心安排。公共治理中的“多中心性”意味着公共事务的民主合作管理,是民主治理的一项策略。推进农村社区治理就是要不断打破国家强制权力控制的一元化“统治”格局,在政府管理方式不断创新中建构起政府、市场、社区等不同治理主体之间的协商对话机制,为实现农村社区治理“契约性整合”锻造权益平衡机制。
(三)以深化村民自治为核心,在制度重新安排中切实保障村民的自治权利。农村社区治理主体的自治性(autonomy)、自主性(self-reliance)获得是村民自治成为可能的关键,乡村权力结构演变中的制度重新安排就是要保障村民的自治权利不受侵蚀。而在高度集权化的“统治”行动下,“全能政府”的理念过于迷信政府的权威和能力,妄想以政府管制取代社会自治,凭借计划手段操纵社会生活的一切领域
。(注:王卓君:《和谐社会与构建服务型政府》,《中国行政管理》2008年第1期。)因此,实现农村社区治理的又一个突破口就是打消政府管制取代社会自治的妄想、切实推进村民自治的深化。实现农村社区治理“契约性整合”更需要在制度重新安排中构建推进村民自治深化的权利保障与救助机制。虽然中国乡村的村民自治制度从一开始就具有国家立法以授权的性质,绝大多数农村的“自治”显然不是自然生成的,而是国家赋权的结果。但是,随着村民自治实践的不断推广,村民自治已不仅仅是国家治理乡村的一种制度安排,而且正在内化为国家法律制度赋予村民不可剥夺的现代民主权利。按照农村社区治理“契约性整合”要求进一步推进村民自治的深化,其核心就是要围绕村民自治权利的培育建构并逐步健全相应的保障机制和社会救助机制,以避免村民自治权利被悬空,(注:徐勇:《村民自治的深化》,《学习与探索》2005年第4期。)确保农村社区治理有更深厚的社会支持基础。
(四)以专业合作组织培育为动力,在经营方式转变中创建多元化经营服务体系。从社区发展的角度看,在单位的社会性功能外移为社会留出可能的成长空间后,加强法人团体的整合与互动是社区发展中整合与链合的关键机制。(注:冯钢:《整合与链合——法人团体在当代社区发展中的地位》,《社会学研究》2002年第4期。)实行家庭联产承包责任制以来,农村生产经营日益分散化,这一生产经营格局致使分散经营的个体农户无法应对转型期农村潜在的诸多社会风险。按照“民办、民管、民受益”原则自愿联合组建而成的各类合作经济组织以及公益性社会组织,在农村社区治理中承担着参与公共事务处理的功能,对加强和改进农村社区治理有着不可替代的作用。农民加强互助合作不仅是农村市场化、推进现代农业发展的基本要求,而且更是转型期农民应对社会风险的理性选择。农村社区治理要求统一经营向发展农户联合与合作,形成多元化、多层次、多形式经营服务体系的方向转变,发展集体经济、增强集体组织服务功能,培育农民新型合作组织,发展各种农业社会化服务组织,鼓励龙头企业与农民建立紧密型利益联结机制,着力提高多元化经营服务体系水平。随着非政府组织在农村社会发展中所起作用和对农村公共事务影响的增强,各种公共的私人组织和志愿组织(public private and voluntary organizations)等在农村社区治理中重要性的凸现,政府应当加强与它们之间的合作伙伴关系的建立,(注:转引自朱莉•费希尔:《NGO与第三世界的政治发展》,邓国胜、赵秀梅译,社会科学文献出版社,2002年,第184页。)农村社区各种专业合作组织为这种联系和关系的生成提供了组织空间。
(五)以乡村和谐发展为目标,在发展型社会政策完善中创造基于和谐发展的社区整合机制。高度集权化的单向“统治”行动致使农民虽然对所在的农村社区表现出较强的集体意识和社区认同,但从根本上说,这种集体意识和社区认同并不是独立和自由选择的结果,农民作为社区的一员对于集体和社区的依赖只不过是在经济和超经济控制下的生存依赖。(注:项继权:《农村社区建设:社会融合与治理转型》,《社会主义研究》2008年第2期。)农村社会政策的制定也必然具有“行政性整合”的刚性特质。显然,集权化单向“统治”下的农村社区基层管理仅仅是一种强制性的“机械整合”而非自愿的“和谐融合”,这一社区整合机制完全靠国家强制推行统治型社会政策予以维系。实现农村基层社会管理从“统治”行动向“治理”实践转型,必须要打破被统治型社会政策所束缚的农村基层社会管理模式,立足乡村和谐发展的长远目标制定发展型社会政策,在发展型社会政策完善中创造基于和谐发展的社区整合机制。新型农村社区整合机制既要从政策体系的完备上实现农村社区的制度性整合,又要从发展规划的修缮上实现农村社区的功能性整合,还要从生态环境的优化上实现农村社区的认同性整合。
作者单位:河海大学公共管理学院
责任编辑:曹 英