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摘要：在过去的近半个世纪里，丹麦进行了一系列的地方政府体制改革。地方政府的数量减少而治理规模增大，城乡由分治走向一体化管理，县级政府权力受到严重削弱，地方自治市成为地方公共服务的主体。丹麦的改革是政府结构、公共权力与政府职能的全新重构，是政府治理方式的重大变革，其改革的成功对于我国地方政府体制改革具有重要的启示意义。
关键词：丹麦；政府治理；政府体制改革
中图分类号：D035.1文献标识码：A文章编号：1007-9092（2013）01-0088-08
改革开放三十余年来，我国地方政府一直是地方经济与社会发展的最为重要的推动力之一。但随着我国改革开放的进一步深入，我国地方政府体制改革中存在的困局也逐步凸显出来，主要表现为：一是纵向上政府层级关系方面仍然存在权力规制的低效与权力收放难题，始终难以找到不同政府层级间管理层级与管理幅度的合理平衡点，往往出现权力“一放就乱、一收就死”的乱象；二是社会公共服务中不同政府层级间在管理权限与职责配置上的不对等难题，例如基层政府承担了许多公共服务职能，确没有相应的管理权限和公共财政能力，导致公共服务提供的非均等化等后果；三是地方政府间在公共治理中的碎片化治理格局，由于传统的条块分割的政府管理体制难以破除，横向的地方政府间极易处于无序的竞争中，而在诸如跨流域治理等公共议题上则难以有效开展互助与合作。因此，继续深化推进地方政府体制改革，无论是对于我国现代化发展历史进程还是对于社会大众的切身利益实现来说，无疑都具有重大的影响作用。本文以丹麦的地方政府改革为例，冀望通过对丹麦实践的梳理和剖析，探寻其之于我国地方政府体制改革的有益启示。
一、丹麦地方政府体制改革变迁历程
丹麦位于北欧，是一个经济发达的工业化国家。在丹麦的政府体系构建中，地方政府的结构层次相对简单，其主体是地方自治市，是直接面对居民的一级政府。由于丹麦国家的公共开支中超过三分之二是由地方政府负责的，因此，地方政府体制改革对于丹麦整个国家的治理绩效起着决定性的影响作用。自上个世纪七十年代以来，丹麦政府曾经两次对地方政府体系进行了全面化的改革，以适应不断变化的治理环境与公民需求。这两次改革的侧重点各有不同。
（一）第一轮改革：城乡整合与地方分权
在1970年之前，丹麦的地方政府结构主要由三种类型构成：25个县（Counties，每个县分管数量不等的乡村自治市）、88个市（Cities，也可称作市政政府，负责具有一定规模的城市辖区）和1302个乡村自治市（Rural municipalities，也可称作乡政自治政府，承担乡村地区的自治功能）。其最主要的特点体现在两个方面：一是地方政府数量庞大，但绝大部分政府规模和管辖范围较小；二是实行城乡分治，城市和乡村分由不同政府管辖。随着上世纪中叶以来丹麦城市化和工业化的不断发展，分散与分治的传统政府结构体制对经济社会发展的制约作用逐渐凸显。为此，丹麦政府于1970年启动了大规模的地方政府体制改革，其主要内容包括：设置统一的地方自治市，市政与乡政的区别消失，实行城乡一体管理体制，除保留两个市政政府外，其余所有市政政府和乡政自治政府进行整合设立地方自治市；实行地方政府的合并，大幅拓展自治市规模，以更好地适应公共服务发展需求；对地方政府的财政体系进行变革，改变过去专项补助的方式，取而代之的是一般补助，并采用新的财政衡平机制。
丹麦1970年的改革最明显的后果体现在地方政府的数量方面。在极短的时间内，丹麦的地方政府数量发生了巨大的改变（如表1所示）。总的说来，改革之后，丹麦地方政府数量更少、规模更大。1970年丹麦政府改革还有个积极的效果体现在地方规划区域上。地方政府间的合并实现了“城乡整合化发展”的目标，并使自治市区域的规划更为协调。同时，当所有的市辖区都被纳入同一个管辖区域之后，在市区内的不同地域之间的财政衡平机制也就不再需要了。新的自治市议会能够对全市所有区域的发展负责，从而能够对那些欠发达地区的发展提供激励作用。特别是，当将城市周边的乡村地区也纳入市政府管辖范围之后，市议会就能够为城市的将来发展提供足够的空间可能性，也为城市商业和企业的进一步发展提供了储备空间，另外还包括未来可能的民众聚居和民众娱乐需求等。
表1丹麦地方政府数量变化
在规模和数量以及行政区划变化的同时，丹麦1970年的改革也对中央政府、县级政府以及地方自治市之间的权力结构进行了调整。其主要方式是采取扩展自治市的权限、减少县级政府对自治市的干预的分权化改革模式，大量新的权力被分解到各个自治市，其中既包括部分原属县级政府的权力，也包括部分原属中央政府的权力。随着自治市被赋予更多的行政管理自由权限，它们能够更有效应对地方政府职能以及开支方面不断增长的需求。这些改革措施为优化丹麦地方治理结构做出了积极的探索，也为丹麦第二轮大规模政府体制改革奠定了基础。
（二）第二轮改革：结构调整与职能重构
进入新世纪以来，为了应对公共服务不断发展与复杂化的趋势，丹麦政府意识到需要对过多的政府层级安排数量进行重新思考，要简化政府层级并进一步扩大地方自治市的规模，与此同时，还需要对不同层级政府的职责进行明确规定，防止职责重叠下的相互推诿和扯皮现象。2002年，丹麦行政体制改革委员会开始筹备地方政府结构改革方案，其提出的地方政府结构设置方案于2004年获得中央政府和议会通过后，各个地方政府就开始展开合并谈判。2006年，有关新财政体系的立法在议会通过，各个地方选举成立新的地方政府后也进行了人员、财产以及债务等的重新分配。Ulrik Bundgaard and Karsten Vrangbak： Reform by Coincidence？ Explaining the Policy Process of Structural Reform in Denmark.Scandinavian Political Studies， 2007（4）， p496.至2007年，新的地方政府与区域政府正式成立并运行，标志着丹麦第二轮大规模的地方政府体制改革顺利完成。