【摘 要】 我国政府通过农地和户籍等制度对农户的种种限制，产生了一系列深远的影响。我们必须促进户籍制度改革，加快中小城市建设，实行既有利国家对土地资源的宏观管理，又赋予农户对土地具有完整产权的土地国有农户永佃制，真正保障农户对土地的处置权和收益权，同时要加大对农村的支出，以社会保障体系来替代土地的保障功能，促进土地流转和企业化经营，促进农村剩余劳动力的转移。
【关键词】 政府；农户；户籍制度
“三农”问题一直是困扰着我国社会经济协调发展的重大问题，越来越引起党和政府以及社会各界的高度关注。本文试图从政府与农户之间关系的视角对这一问题做初步探讨，以寻求解决问题的根本途径。
一、政府对农户的限制多、投入少
1、政府对农户土地使用的限制
我国目前对土地采用的是以家庭为单位的土地所有权与使用权相对分离的承包制。这种土地制度采用的是“按人均分”的形式，导致农户的土地经营规模小且分散。法律规定土地归农民集体所有，但集体所有制至今并未有效解决激励与约束问题，土地所有权主体虚位，并造成一些地方政府的失范行为，农民的土地权益一再受到侵害和剥夺。
农户拥有的承包经营权也是不完全的。2002年，全国人大常委会通过的《中华人民共和国土地承包法》第三十二条规定“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。”至此，土地流转才取得合法地位。但是，2004年新修订的土地管理法又对土地承包权的自由转让施加了很多限制。目前各地还没有建立起规范的土地流转市场，土地流转还很不充分。
2、户籍制度限制了农民身份
我国现行户籍制度是20世纪50年代后期建立的，是非常典型的城乡分割制度，严格控制着农业人口迁往城市。而且附着在户籍制度上的教育、医疗、社会保障、社会福利等在城乡之间也有明显差别。由此造成了农村居民和城市居民的不同身份。农民若要脱离束缚，改变身份是极为困难的，严重阻碍了农村剩余劳动力的转移。
3、政府对农村公共产品的投入不足
政府对农村公共产品的投入不足尤其表现在对农村基础设施、医疗教育、社会保障等公共产品上。近几年的财政支农支出虽然绝对量有很大的增加，但相对投入是下降的。2007年农民人均得到了489元的“三农”投入，比2006年上升了15.3%。然而，2007年的国家财政收入为51304.03亿元，比2006年增长了32.4%。从对“三农”投入的增长速度和财政收入增长速度的对比来看，对“三农”的相对投入是下降的。国家财力的投入不足，导致农村公共产品供给严重短缺。主要表现在：一是农村基础设施建设落后。二是农村教育投入不足。三是农村社会保障缺乏。
二、政府与农户的上述关系所产生的影响是深远的
1、农村剩余劳动力转移不彻底性
无论是乡镇企业的“离土不离乡”还是农民工的“离乡不离土”，都是农村剩余劳动力在这种限制之下的一种转移方式，带有明显的不彻底性。这种不彻底性产生了一系列不易解决的问题，一是进城的农民工虽然已经从事非农产业活动，但身份仍然是农民，其工作条件、工资待遇和工作性质等方面受到明显的歧视。二是难以发挥生产和生活的聚积效应。乡镇企业“村村点火，处处冒烟”的分布方式，不仅难以有效发挥生产的聚积效应，使基础设施的利用率难以提高，而且在生活方面与农民工一样，也难以发挥其聚积效应。三是难以改变农村劳多地少的矛盾。由于我国农村剩余劳动力转移不彻底，暂时转移出去的劳动力并没有真正脱离土地关系，事实上他们还是自己土地的经营者。因而，仍然留在农村的劳动者并不可能因此扩大自己经营的土地规模。
2、农业内部分工难以深化
我国农村现有的土地制度和户籍制度一定程度固化了小规模分散经营的模式。这种模式使农户处于高度的同构和低层次竞争状态。我国的农产品商品率极为低下，粮食的商品率仅为30%—40％。无论是农业内部的竞争，还是农业与非农产业之间的竞争都是很不充分的，严重限制了农业产业内的分工深化，使我国目前农村企业明显具有自己的特点：
首先是农业企业少，非农企业多。据统计，上世纪80年代发展起来的乡镇企业中的90%以上是非农企业。
其次，内生性的农业企业少，外生性的农业企业多。由于农业是一个比较利益相对低下的产业，所以从农业内部成长起来的内生性企业较少，而人员、资金、技术等要素来源于农业外部的企业较多。作为内生性农业企业与农户的利益联结方式是整体联结，因此与农户之间的利益关系容易理顺，利益联结较紧密，对农户的带动能力较强。而由于农业外部因素而成立的农业企业与农户的利益联结方式是部分联结，与农户的关系不易理顺，对农户的带动力相对较弱。
再次，以种植业为主的企业少，而以养殖业为主的企业较多。根据农业部发布的资料显示，国家重点龙头企业中，以种植业为主的龙头企业占到36.08%，以养殖业为主的龙头企业占到41.18%。这与种植业企业土地规模经营的特点是分不开的。
3、农村人力资本大量流失
这种流失表现在两个方面，一是随着农业生产条件的改善和农村剩余劳动力的增加，能在外面打工的农民工群体，一般来说，人力资本水平相对较高。滞留在农村的劳动力以女性、大年龄、较低文化的人口为主。二是农村出身的大学生毕业后一般总是留在城镇或非农产业工作，即使一些农林院校的毕业生一般也不愿去农村工作。据统计，新中国成立以来，农业院校培养了大约130万大中专毕业生，有80多万人离开了农业，40多万虽然留在农业，但真正在第一线从事农业技术工作的不过15万人。
4、土地收益流失严重
我国城乡土地制度是不统一的。农村集体土地不能直接用于非农建设用地，必须经过政府征用的环节，而土地的征用费和土地用于非农建设的出售费之间的差额是巨大的。这种巨大的利益往往不为农民所享用，而是从农民手中流失。根据国内学者研究，在征地补偿中农民获得土地交易收入仅占5%—10%，集体获得25%—30%，各级政府和土地管理部门获得60%—70%。
5、城乡居民收入差距扩大
由于以上种种原因，必然会影响到农业劳动生产率和农民收入水平的提高。从而使城乡居民的收入呈现出不断扩大的趋势。1978年我国城乡收入差距之比为2.57:1，后来一度下降到1988 年的1.8：1，但随后逐年提高，到2007年城乡居民收入比已经达到了3.3∶1。
6、城市化严重地滞后于产业化
土地制度和户籍制度的束缚，一方面使农村剩余劳动力向城镇转移的难度增加，使村落终结的速度减缓。另一方面，使资源的配置扭曲，浪费严重，资源的利用率和收益率难以提高，使农民的收入水平增长缓慢，严重制约了农村居民购买力的相应提高，进而使工业品生产规模和就业的扩大受到限制。在世界城市化进程中，绝大多数国家城市化水平高于产业化水平，而我国却恰恰相反。2006年我国第一产业GDP为24737.0亿元，占国内生产总值的11.7%，农村人口却占56.1%，农村劳动力人口也高达42%，这表明我国的城市化进程是严重滞后于产业化的。
三、加快户籍制度和土地制度的改革，加大政府对农业的投入
1、加快户籍制度的改革
有序进行户籍制度改革，加快中小城市建设，促进农村剩余劳动力的转移。我国目前的城镇和城市能否承受数量如此巨大的劳动力，以及目前社会保障水平能否承受大量涌入城市的劳动力是我们必须面对的问题。因此，对户籍制度进行改革必须逐渐松动、渐进有序。对于不同地区的户籍改革要结合当地情况采取不同的方式。对于经济发展水平较高的地区，户籍制度要逐渐放开，使得劳动力资源能够充分流动；而经济水平还不够高的地区，鉴于其对劳动力的吸收能力有限，户籍管制的放松要适当谨慎。在进行户籍制度改革的同时，还要加快中小城市建设。中小城市处在城市之尾，乡村之首，其优势不在于规模，而在于它靠近农村，能有效地吸收农村剩余劳动力，推动农村现代化和城市化。
2、加快土地制度的改革
我们认为土地国有、农户永佃应该作为土地制度改革的方向。首先，实行土地私有并不一定能够促进土地流转和提高土地效率，在人地矛盾紧张的前提下，土地私有可能进一步强化土地的保障和保值功能，使土地流转更为困难，规模经营更无法实现。根据巴泽尔的产权分割理论，商品的“各种属性统统归一人所有并不一定最有效率，因此，有时人们会把某一商品的各种属性的所有权分割给不同的个人。” “对商品所有权的这种限制有许多好处，其中之一就是使人们能够方便的运用排他性，以确保权利的完整。可见，对所有权实行这种限制，能够防止人们染指非其所有的（商品）属性，因此它不会稀释产权。”［2］对土地产权进行分解，将所有权完全归国家所有，并在此基础上建立国家与农民的永久性租佃关系。赋予农民完整的土地占有权、支配权、经营使用权、收益权、抵押权、继承权和转让权。既有利于国家对土地资源的管理，又赋予了农民真正的土地产权，有利于土地资源利用效率的提高。另外，土地私有化可能带来的意识形态方面的争论，容易引发社会震荡，增加改革成本。
其次，就目前我国的土地产权制度来讲，土地的国家所有权和农民的使用权是分离的，但这与一般意义上的资源产权分离是有区别的。一般意义上资源产权分离中的所有权和管理权（即经营使用权）均为经济权利。而在我国的土地制度下，土地管理权不是一般意义上的资源管理（经营使用）权，而是与使用权分离的行政管理权力。这样，我国的土地产权在国家所有权和农民使用权之间存在着与二者都分离的行政管理权，即土地国家所有权与政府管理权分离，政府管理权与农民使用权分离。农民的土地使用权受国家所有权和政府管理权的双重约束。在这种制度下，所有权是虚体，管理权才是实体。行政权力决定和改变着土地的使用性质和产权关系，土地管理权完全取代了国家和集体的所有权及其各种利益。土地的使用价值和交易价值都由土地管理权来决定。而农民所拥有的土地使用权只不过是法律和制度赋予的名义使用权。当农业用地和农村生态环境遭到破坏时，这种名义使用权是没有权利和能力去保护、制止和索赔的。管理权决定着使用权，这是目前我国土地制度本质的特征。在行政权力的束缚下，土地资源无法达到合理配置，也就无法获得最大的收益。［3］因此。在我国现行的土地制度上进一步完善土地承包经营责任制的改革方式是解决不了这种问题的。
实行土地国有，赋予农民永佃权，将土地所有权完全归于国家，既有利于国家对土地资源的宏观管理，又赋予农民永佃权，实质上是给予农民完整的土地财产权，确立农民在土地产权中的主体地位。土地的流转和交易要基于农民对土地的永佃权，而不是国家对土地的所有权。国家只是在土地流转和交易过程中起到一个宏观调控和规范市场的作用。土地的使用价格要由市场来决定而不是由行政管理权来决定，这就从制度安排上彻底堵住了行政权力决定和改变土地的使用性质和产权关系，土地管理权完全取代国家和集体所有权及其各种利益的漏洞。只有土地的流转和交易是基于农民对土地的产权，才能保障农民对土地的处置权和收益权，我国的土地问题才能真正有效解决。
3、加大政府对农业的支持力度
首先是财政支农的力度。据《中国农村经济形势分析与预测》，2003～2006年农业资金投入对农业产值增长的贡献分别为5.0%、6.5%、5.7%、2.6%。农业资金投入对农业产出的增长影响很大，这主要是财政投入或惠农支出增加，刺激了农民生产的积极性，农业要素投入增加使然。但2006年出现大幅度的回落，说明农户储蓄转化为生产性投资有减少的倾向，也说明财政投入方向和结构需要调整。所以政府在加大财政支农力度的同时，要注重资金的利用效率。其次是政府对农业企业的扶持。鉴于农业是弱质性产业，企业进入农业部门的动力不足。因此需要政府的倾斜政策，主要包括优惠的贷款政策以及税收政策。同时要加大对农村医疗、养老等社会保障的支出，为农民逐步脱离农村走向城市提供条件。在农村社会保障制度缺失的情况下，土地承担了最基本的生活保障功能。因此，要加大对农村医疗、养老等社会保障的支出，建立农村社会保障体系以替代土地的基本生活保障功能，使得农村劳动力能够脱离土地脱离农村，实现农村剩余劳动力的自由流动。
【参考文献】
［1］ 段进朋 杨泱.我国农地制度与地方政府行为关系分析［J］.当代经济研究.2007，（9）58-61.
［2］ 巴泽尔.产权的经济分析［M］.上海三联书店，上海人民出版社，1997.120-121.
［3］ 张永林.农村土地现存产权制度及其改革［J］.社会主义经济理论与实践.2008（6）143-148.
【作者简介】
段进朋，男，西北政法大学经济管理学院教授，硕士导师.