【摘 要】通过不断地探索与实践，我国非营利组织参与社区居家养老服务取得了较大成就，但由于还处于初步探索阶段，仍存在着法律法规不健全、养老服务难以满足老年人需求、缺乏专业化人才队伍以及缺乏有效地管理与监督等问题。而具有相似文化背景的日本，其非营利组织参与社区居家养老服务经过多年的建设逐步完善，借鉴其养老经验对于我国非营利组织参与社区居家养老服务的改进具有十分重要的意义。
【关键词】社区居家养老 非营利组织 日本
“居家养老”概念最先由西方国家提出，是家庭养老和社会养老的有机结合，是依托社区，由社会提供养老服务，把社区养老延伸到家庭的一种社会化养老模式。即以家庭为核心、以社区为依托、以专业化服务为依靠，为居住在家的老年人提供用以解决日常生活困难和精神慰藉为主要内容的社会化服务，是对传统家庭养老模式的补充与更新。近年来，非营利组织依法通过相应途径，并以多种方式，参与居家养老管理并提供相关服务，从而增加社会和公众养老服务的行为，尤其是以日本为首，非营利组织参与居家养老取得了很大的成就，值得我们借鉴。
1.日本非营利组织参与社区居家养老服务的特点
1.1法律法规体系化
自上个世纪六十年代以来，日本政府先后出台有关社区养老及非营利组织发展方面的法律与政策十多部，以推行社会福利政策改革，从而构成了日本非营利组织参与居家养老服务的立法保障系统。如1963年颁布的《老人福利法》第一次对社区养老的服务内容做出了规定，是日本推行社会化养老的开端。而1982年颁布的《老人保健法》又进一步满足了老年人医疗保健服务的需求。1989年制定的《推进高龄者保健福利10年战略计划》（简称“黄金计划”）则明确规定各级政府、民间组织以及被服务者在为老服务中的具体权利与义务，规定有关非营利组织的管理制度，也规定了非营利组织注册、经营等方面的法定条件，使得非营利组织参与居家养老服务在规范的环境中开展起来。2000年颁布的《护理保险制度》在解决老年人护理照料负担的同时，构建了社会参与的家庭养老体系。
1.2组织形式及服务形式的多样化
目前，在日本的社区居家养老服务体系中，非营利组织表现为三种组织形式：一是政府资助下的民间组织，其资金来源大多数是依靠政府的资助。二是志愿者及其组织，主要由家庭妇女、大学生及健康的老人组成，资金主要来自社会捐助。三是企业式养老服务。资金来源主要是企业会员所缴纳的会费，其服务的对象大都是组织内部成员。组织形式多样，有利于充分发挥社会各界力量参与到居家养老服务当中。不仅如此，日本的居家养老服务形式也很丰富，通常根据老人的不同情况采用不同的为老服务方式。具体表现为入户服务、日间服务、短期服务、长期服务等多种形式。例如针对65岁以上行动不便、具有某种身体障碍或者精神障碍、难以进行日常生活的老年人，非营利组织服务人员白天将其接入社区养老机构，晚上送回家中，提供日常的生活服务及其他服务内容。
1.3福利人才的专业化
人力资源是决定组织发展的关键因素。上世纪90年代，日本政府扩建众多社会福利专业人才教育机构，专门培养社会福利专业人才，且形成全国统一的考核制度。社会福利人员通过全国统一的资格考试后，颁发合格证书，获得从业资格，方可从事福利工作。1987年日本政府制订《社会福利士及看护福利士法》，规定看护福利士应具备的专业技术知识和工作能力，并推出资格证书制度。1992年又修订了《社会福利事业法》和《社会福利设施职员退休法》，并制定《福利人才确保法》，从法律上对福利人才的培养和人才应该享有的经济和社会地位等予以保障。1998年日本则实施《注册社会工作者法》，对社会工作者特别是对从事老年社会工作服务的工作者提出了素质要求。社会工作专业本科的学生必须完成指定的课程并通过国家的考试。包括短期大学和专业学院在内，日本培训社会福利专业人才的学校达到473所。
2.我国非营利组织参与社区居家养老服务的现状
2.1法律法规体系不健全
从日本的经验中不难发现，非营利组织参与居家养老服务的发展完善离不开政策和法律的支持。当前我国与非营利组织有关的法律制度建设虽然已经起步，现有的法律、法规、规章对非营利组织的登记与组织、管理等多个方面都有所规范，如《社会团体登记管理条例》、《社会福利机构管理暂行办法》、《关于全面推进居家养老服务工作的意见》等，但是法律并不成熟，非营利组织参与社区居家养老缺乏有力的法律保障。比如非营利组织参与社区居家养老的社会地位尚未得到承认，参与居家养老服务的工作人员的工资制度、用人标准、社会保障等方面也未作出明确的规定。这些将在未来对我国非营利组织参与社区居家养老服务产生不利的影响，阻碍社区居家养老服务的可持续性发展。
2.2养老服务难以满足老年人需求
由于我国非营利组织的发展还处于起步阶段，社会公信度不高，缺少独立行动的能力，导致非营利组织在自身能力建设上滞后于养老服务的需求。目前，我国非营利组织居家养老服务形式和内容单一，普遍缺乏资金筹集、资源整合、志愿者动员等方面的能力，因而限制了政府与非营利组织在居家养老服务领域合作的广度和深度。而老年人对养老服务的需求是全方位、多层次的，既有物质生活方面需求，也有健康、亲情及社会化方面的需求。调查显示：当前居家养老服务的提供不能有效满足老年人的需求；老年人对服务的需求与服务的提供不匹配，难以因人而异提供相关服务。
2.3缺乏专业性管理及服务人才
从日本的经验来看，拥有一支数量足够、素质较高、奉献精神较强的专业化服务队伍是提供优质服务的重要保证。但目前我国非营利组织人力资源参差不齐，既缺乏经过专业化训练具有较高专业素养的工作人员，也缺乏具有较高综合素质的管理人员。在居家养老服务的工作人员中，高达80%左右的人员由下岗工人和志愿者组成，而精通医学、心理学、社会学等学科的相关专业人员则非常匮乏，很多工作人员缺乏奉献精神，在工作时往往会产生工作怠慢、积极性不高的现象，有时甚至会出现对老人不礼貌的行为。出现这些的原因一方面是非营利组织缺乏合理的人事管理制度，对相关工作人员的招聘、培训、考核、奖惩等缺乏严格的秩序，使得很多缺乏专业知识与技能的人员混入其中；另一方面主要是因为缺乏对工作人员的社会地位及福利待遇方面的有力支持，使得很多专业人才流失。
3.日本非营利组织参与社区居家养老服务对我国的启示
3.1建立非营利组织参与社区居家养老的法律法规体系
国家对非营利组织的态度，是决定非营利组织能否快速发展的重要前提，加强非营利组织建设，必须以法制建设为先导，加快立法进度，以法律形式确认非营利组织的社会地位、社会功能及所承担的社会责任，界定社会中非营利组织与政府的关系，明确二者的平等地位与合作关系，加快非营利组织自治化进程。具体在居家养老服务中，政府应根据非营利组织的实际情况，制定政策，大力培育和发展非营利养老服务组织，加快政策法规的制定步伐，为非营利组织参与居家养老创造良好的法制环境，依法促进其发展。具体而言，首先要通过立法明确非营利组织及其成员参与社区居家养老服务的合法地位，其次要规范参与社区居家养老服务的非营利组织的设立条件、服务标准、服务流程等具体措施，最后还应完善有关非营利组织工作人员工资制度、用人标准、社会保障等方面的政策。
3.2加强非营利组织能力建设，提供多样化养老服务
加强非营利组织的自身能力建设，通过基层政府和非营利组织的合作，做好居家养老服务调研工作，及时了解老年人需求以及养老服务中存在的问题，以不断改进服务，进一步提高服务质量。针对老年人在年龄、身体状况、文化水平等方面存在的差异，构筑一个多层次的服务体系，提供相应的卫生、医疗服务以及精神慰藉。在为老人提供身体和精神上帮助的同时，还应该满足老年人发挥余热的需求，设法为有意愿的老年人提供力所能及的工作岗位，让有能力的老人参与到社区服务中来。
3.3规范从业人员准入制度，注重教育与培训
非营利组织的高质量、低价格的居家养老服务需要大量的专业人才，为此非营利组织自身必须建立良好的人才支持体系。首先应该借鉴日本的居家养老服务人员的准入制度。建立社会福利专业人才教育机构，专门培养社会福利专业人才，且形成全国统一的考核制度，社会福利人员通过全国统一的资格考试后，颁发合格证书，获得从业资格，方可从事福利工作。其次要加大对员工的培训。非营利组织要注意通过在职教育培训、锻炼等方式提高员工基本技能知识和专业化能力。
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（作者单位：中央民族大学；北京 100081）