打开文本图片集
导读：江苏在推进城乡一体化进程中，城乡基本公共服务均等化水平明显提高，但城乡二元体制、重经济增长轻公共服务的发展理念、城乡区域发展不平衡、公共服务财政投入与需求不相适应、各级政府在公共服务供给中的角色与责任模糊等因素，严重制约着城乡基本公共服务均等化的彻底实现。为此，亟待通过改革户籍制度、转变发展理念、倡导社会参与，建立起以城乡基本公共服务均等化为导向的绩效管理体系和公共财政制度，从而有效地保证城乡基本公共服务均等化总体目标的实现。
党的十七届三中全会明确提出统筹城乡发展，着力破除城乡二元结构，实现城乡经济、社会发展一体化新格局的目标，其中一项重要任务就是到2020年城乡经济、社会发展一体化机制基本建立，城乡基本公共服务均等化明显推进。“十二五”规划中又把“建立健全基本公共服务体系”单设一篇，明确提出“着力保障和改善民生，必须逐步完善符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，提高政府保障能力，推进基本公共服务均等化”。从中可以看出，统筹城乡发展、推进城乡一体化、实现城乡基本公共服务均等化，是未来一段时期内我国民生工程的核心和突破点。江苏省近年来以科学发展观为指导，大力推进城乡一体化，统筹城乡基础设施建设和社会事业发展，加快构建促进城乡基本公共服务均等化的长效机制，取得了明显成效，城乡基本公共服务水平走在了全国前列。
一、江苏推进城乡一体化与城乡基本公共服务均等化的措施和成效
近年来，江苏省持续强化城乡一体化理念，把城乡一体化作为加快经济发展方式转变的重要抓手和解决城乡发展不协调矛盾的重要举措，认真贯彻工业反哺农业、城市支持农村的方针，逐步从制度上破除城乡二元结构。江苏省十一届三中全会明确提出按照江苏省现阶段“五个一体化”思路，研究制定具体政策措施，建立统筹城乡发展的体制机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局。江苏省委十一届五次全会又明确提出，要把破除城乡二元结构作为当前和今后一个时期农村改革的重点，作为全局改革的突破口，建立促进城乡经济社会发展一体化制度。江苏省委十一届九次全会进一步提出，要把“城市化战略”拓展为“城乡发展一体化战略”，对加大统筹城乡发展力度、加快推进城乡经济社会发展一体化作出了具体部署，提出推进经济发展方式“三个转变”，其一就是“由城乡二元结构向城乡发展一体化转变”，成为江苏省“十二五”时期发展主线的重要特点。
在城乡一体化的具体实践中，江苏省出台了一系列改革新举：在战略规划上，把统筹城乡发展作为推进“两个率先”的重大战略任务，形成“工业化致富农民、城市化带动农村、产业化提升农业”的“三化”带“三农”；在体制机制上，构建城乡发展规划、产业布局、基础设施、公共服务、就业社保“五个一体化”，促进城乡生产要素合理流动、公共资源均衡配置；在发展形态上，促进“工业向园区集中、人口向城镇集中、居住向社区集中”的“三集中”；在农村改革中，全面实施脱贫攻坚工程、农村实事工程，“四位一体”、整体推进农民专业合作组织、农业适度规模经营、高效农业与农业特色产业基地建设，建立健全农村社会保障体系，统筹城乡社会管理。目前江苏省城乡一体化水平走在了全国前列，苏南更是作为我国城乡一体化的发源地，形成了城乡一体化的苏南模式，成为统筹城乡发展的典范。江苏省居民恩格尔系数逐年下降（见表1），城乡居民收入比为2.52:1（2010年全国城乡居民收入之比为3.23:1），是全国城乡居民收入差距较小的省份之一。作为全国城乡一体化综合改革的试点城市，苏州到2012年城乡社会将根本并轨——消弭城乡差别将在苏州首先完成。
在城乡一体化深入推进的过程中，江苏的城乡基本公共服务均等化水平明显提高。从全国来看，江苏省几项主要的基本公共服务均处于全国领先水平，苏南城乡更是在教育资源配置、社会保障、就业机会、交通通信等基础设施方面趋于均衡化。据统计，“十一五”期间，全省一般预算支出累计超过16 600亿元，其中，用于农林水利、教育、就业和社会保障、公共医疗卫生等民生领域的支出占39.4%。基础教育方面，2007年江苏省就率先在全国实行了免费义务教育，目前城乡免费义务教育已全面实行，全省义务教育优质均衡发展，教育支出已成为江苏省公共财政的第一大支出；医疗卫生方面，城乡基本医疗保障和公共卫生服务水平明显提高，城乡基层卫生服务网络基本形成；社会保障方面，全省社会保障体系进一步完善，新型农村合作医疗、城镇居民医疗保险、城乡低保、新型农村养老保险基本实现了“四个全覆盖”。全省新农保的参保率、基础养老金领取率分别达到98%和99%，给付标准也高于全国平均水平近10%，新型农村合作医疗人口覆盖率达95%以上，城镇职工基本医疗保险、新型农村社会养老保险覆盖面均达97%以上，并且在全面建立城乡低保制度的基础上，率先建立了城乡低保标准与城乡居民收入水平直接挂钩的增长机制。
二、江苏城乡一体化进程中实现城乡基本公共服务均等化的制约因素
随着城乡一体化进程的全面推进，江苏在实现城乡基本公共服务均等化方面成绩骄人，但仍存在诸多制约城乡基本公共服务均等化实现的因素。通过对这些因素的分析，有助于我们找到进一步实现城乡基本公共服务均等化的路径。
（一）城乡二元体制是制约城乡基本公共服务均等化的根本原因
长期以来，我国奉行的是一条城乡分割的非均衡发展模式，形成了优先发展城市和工业的倾斜性发展策略。与此相适应，政府的城乡公共服务供给也带有非均衡性、歧视性的色彩，各级政府把有限的财力和社会资源，重点或优先用于城市公共服务的供给，而农村公共服务供给则坚持“自力更生为主、国家支持为辅”的原则，农村公共服务的公共财政资源投入严重不足。城乡二元体制的弊端集中体现在依附于户籍制度的社会福利安排，居民依据其自身的户籍身份不同，将获得截然不同的公共服务供给保障：城市居民享受较多的公共服务，农民所能享受到的基本公共服务极为缺乏。城乡二元体制造成区域经济发展不平衡、资源配置不合理、社会分配不公平，导致农村基本公共服务严重缺失、城乡基本公共服务供给差距过大。城乡二元体制同样成为制约江苏实现城乡基本公共服务均等化的根本原因，可以说，在一个相当长的历史时期内，江苏还不可能完全消除城乡二元体制的影响，城乡基本公共服务的差距还会存在很长一段时间。江苏需要结合省情探索摆脱这种城乡二元体制束缚的对策，同时还需要中央政府在国家层面上对破解城乡二元体制方面取得重大进展。
（二）重经济增长轻公共服务的发展理念是制约城乡基本公共服务均等化的主观原因
改革开放30多年来，中国在经济建设领域取得的成绩被誉为“世界奇迹”，但成就的取得与地方政府单纯追求经济增长的发展方式有很大的关系。地方政府往往陷入GDP崇拜的误区，而忽视公共服务的提供。这种“非科学发展观”的执政理念导致目前我国公共服务供给“总体水平偏低、发展不平衡、效率低、水平趋同”，公共服务综合绩效整体处于偏低水平，有学者甚至认为今天的主要矛盾已经变成了公众日益增长的公共产品需求同公共产品供给短缺低效之间的矛盾。江苏省近年来虽然大力贯彻科学发展观，在加快经济发展的同时，注重基本公共服务均等化，加快构建促进基本公共服务均等化的长效机制，但城乡居民公共服务的现实需求同公共服务供给严重不足之间的矛盾依然十分突出，许多地方政府的发展理念没有转变到位，对干部的政绩考核往往倾向于经济指标，而涉及公共服务的评估指标少之又少，基本公共服务绩效评估体系非常不完善，体现城乡差别的城乡基本公共服务绩效评估体系尚未建立。
（三）城乡区域发展不平衡是制约城乡基本公共服务均等化的重要因素
城乡、区域之间经济社会的均衡发展更有利于基本公共服务均等化的实现。尽管“十一五”期间，江苏城乡、区域协调发展水平明显提高，但问题依然严峻。2010年，全省城镇居民人均可支配收入22 944元，农民人均可支配收入只有9 118元，农民人均纯收入增速低于城镇居民人均可支配收入增速，城乡居民收入差距仍然在扩大。同时，由于历史渊源和资源差异等原因，江苏呈现出南高北低梯度化发展特征，三大区域苏南、苏中、苏北经济发展非常不平衡。尽管近年来区域发展格局有所改善，苏中、苏北大部分经济指标增幅连续超过全省平均水平，但三大区域经济发展水平差距仍然显著。2010年江苏省人均GDP为52 000元，其中苏南人均GDP为76 345元，而苏北人均GDP只有28 074元。区域、城乡经济发展的不平衡导致江苏社会事业发展不平衡（见表2），已成为江苏推进城乡一体化、实现城乡基本公共服务均等化的重要瓶颈。
（四）城乡公共服务财政投入与需求不相适应是制约城乡基本公共服务均等化的经济原因
政府公共财政投入及分配方式，直接决定了公共服务的数量和质量，也对基本公共服务均等化程度产生重大影响。随着我国城市化进程的推进，城乡对各项公共服务需求将呈明显上升态势，尤其是农村潜在的公共服务需求开始变成全面的现实需求。因此，实施城乡基本公共服务均等化战略会带来巨大的财政压力和资金需求缺口。近年来，江苏省各级政府虽然不断强化公共服务职能，财政部门也按照建立公共财政基本框架的要求，以基本公共服务均等化为目标，积极调整、优化财政支出结构，将更多的财政资金投向公共服务领域，公共服务支出占财政支出的比例大幅增长，同时引导和调控社会资源向农村地区、苏北地区倾斜，如引导金融机构加大对“三农”信贷支持的政策、加大省财政对苏北地区的财政转移支付力度（“十一五”期间，省财政对苏北财政转移支付及专项资金累计达到1 430亿元）等。但总体而言，相对于经济社会的快速发展和全省居民的公共服务需求来说，城乡公共服务的财政投入还存在不小的差距，城乡公共服务需求日益增长同城乡公共服务的财政投入不足的矛盾已成为江苏实现城乡基本公共服务均等化迫切需要解决的问题。
（五）各级政府在公共服务供给中的角色与责任模糊是制约城乡基本公共服务均等化的重要原因
基本公共服务具有的非排他性和非竞争性的公共产品属性决定了政府必然是其供给主体，但在实践中，中央政府与地方政府以及各级地方政府之间在公共服务供给中的角色与责任划分模糊，这集中体现在各级政府基本公共服务的事权与财力不匹配，尤其是基层政府事权与财力不相称的矛盾较为突出。一方面，地方政府承担了大量基本公共服务供给的职责，但另一方面，随着分税制和农村税费改革的推进，基层政府的财政能力非常薄弱，根本无法支付社会事业发展和基础设施建设所需要的投入，这在乡镇一级政府表现得更加明显。虽然中央和省政府的财政转移支付中有一部分被规定安排用于农村公共服务事业及基础设施建设，但要满足农村对公共服务的实际需要只是杯水车薪。同时，由于基层政府间的财政能力差异较大，就进一步加剧了城乡间、区域间的基本公共服务非均等化。如何按照财力和事权相匹配的原则，理顺各级政府在公共服务供给中的角色与责任，是江苏在实现城乡基本公共服务均等化进程中面临的重大考验。
三、进一步推进江苏实现城乡基本公共服务均等化的对策建议
根据国际经验，人均GDP3 000美元是推进基本公共服务均等化的基础条件，人均GDP7 000美元到10 000美元是落实基本公共服务均等化的较好时机。江苏作为中国的经济大省，2010年GDP总量达40 903.3亿元，居全国第二，人均GDP达到7 700美元，居全国第一。按照国际经验，江苏已经到了推进城乡一体化，实现城乡基本公共服务均等化的阶段。针对目前实现城乡基本公共服务均等化的制约因素，江苏需在推进城乡一体化进程中，围绕实现城乡基本公共服务均等化的总体目标进行一系列的制度安排。
（一）以户籍制度改革为切入点，建立统一的城乡基本公共服务体系
城乡基本公共服务非均等化的根源就在于以户籍制度为核心的城乡分割的二元公共服务体制，这也成为推进城乡一体化，实现基本公共服务均等化的最大障碍。今后一段时间，江苏要加强户籍制度改革的力度，并在户籍制度改革中需要注意以下几个问题：首先，户籍制度改革要遵循一定的原则，如政府主导与市场化相结合原则、循序渐进原则、利益均衡原则等。其次，进一步放开城镇户籍管理。大城市要加强和改进人口管理，中小城市和小城镇要根据实际放宽外来人口落户条件，要把符合落户条件的农业人口逐步转为城镇居民。只要有合法固定住房、稳定职业、生活来源和生活保障，并自愿退出承包地和宅基地的农民，申请均可获准在城镇落户。再次，要鼓励和完善户籍制度改革方面的制度创新。近年来苏锡常等地推行的“双置换”制度需要继续探索和完善。需要强调的是，户籍制度改革的最终目标，是要剥离各种附加在户籍上的福利待遇，使城乡居民享有均等的公共服务。因此，户籍制度改革的落脚点是形成制度统一的覆盖城乡居民的基本公共服务体系。从城乡一体化的长远趋势看，目前城乡有别的基本公共服务体系，尤其是城乡有别的社会保障体系，必须要与户籍、就业、区域等因素脱钩，才能逐步实现城乡基本公共服务体系的有效衔接和保障水平均等化。
（二）转变发展理念，强化政府在城乡基本公共服务均等化中的责任
享受基本公共服务是全体公民与生俱来的权利，向全体公民提供事关民生的基本公共服务是政府的基本责任，是政府合法性存在的必要条件。政府自身的性质要求其在城乡一体化进程必须向城乡居民提供水平大致一致的基本公共服务。因此，政府要转变发展理念，实现包容性增长。所谓包容性增长，就是改变单纯追求经济增长的错误做法，让全体国民平等、广泛地参与经济增长过程并公平合理地分享经济增长，实现经济社会的协调、可持续发展。包容性增长理念指导下的政府要由生产型政府向民生型政府转变，要在经济发展的基础上切实保障和改善民生，完善就业、收入分配、教育、医疗卫生、住房保障、养老和社会救济等基本公共服务体系，推进基本公共服务均等化，实现经济增长性、制度公平正义性、人文关怀三方面和谐健康发展的良性循环。江苏省作为我国的经济大省，更应该在转变经济发展方式，实现包容性增长方面走在全国前列。江苏应将推进城乡一体化，实现城乡基本公共服务均等化作为践行包容性增长理念的突破口。
（三）制定城乡基本公共服务均等化的标准，建立城乡基本公共服务均等化的绩效管理体系
首先，明确城乡基本公共服务均等化的标准。现阶段我国城乡基本公共服务呈现出“碎片化”的特点，基本公共服务均等化供给标准模糊，可操作性低。江苏应从省情出发，研究制定和完善省级各层次城乡基本公共服务标准，建立全省基本公共服务均等化的指标体系、技术支持体系、数据采集和检测系统，在此基础上重点研究制定城乡公共基础设施、基础教育、基本医疗、公共卫生、公共文化等基本公共服务均等化标准，并根据经济社会发展以及城乡居民需求的变化，及时调整相关标准。其次，建立以城乡基本公共服务均等化为导向的绩效管理体系。要把城乡基本公共服务均等化的指标纳入到各级地方政府的绩效考评体系之中，并逐步增加其权重。同时，建立城乡基本公共服务均等化的问责机制，完善城乡基本公共服务的评估程序。要划清各级政府城乡基本公共服务的责任边界，根据城乡基本公共服务均等化的绩效考评结果，将城乡基本公共服务均等化的实现程度与干部选拔、任用和内部激励相联系，并改变自上而下的考评方式，引入以公民参与为核心的外部评估机制，建立社会参与的多元化的城乡基本公共服务监督评估体系。
（四）建立以城乡基本公共服务均等化为导向的财政制度，实现城乡基本公共服务财政供给的均等化
实现城乡基本公共服务均等化的核心是实现城乡财政能力的均等化。“十二五”时期，江苏应以城乡基本公共服务均等化为导向，将实现城乡基本公共服务财政供给的均等化作为公共财政的首要目标，不断完善公共财政制度。首先，进一步调整财政支出结构，把更多的财政资金投向公共服务领域尤其是农村的公共服务领域。建立城乡一体化的财政资金分配结构和城乡基本公共服务财政投入的稳定增长机制，在不断增加城乡公共服务财政支出的同时，加大对农村地区的财政资金投入和管理力度，重点支持农村基本公共服务项目，确保公共财政用于农村公共服务的资金逐年增加，逐步均衡城乡公共服务的财政资金投入总量。其次，明确各级政府的事权与财权，健全财力与事权相匹配的地方收入体制。要在不同层级的政府间建立分类别、按比例的基本公共服务责任与成本分摊机制，逐步形成“规划重心在省、管理重心在县、服务重心在乡”的基本公共服务体制架构，使基本公共服务权责规范化、法制化。再次，加大转移支付力度，促进区域间基本公共服务均等化。应将公共服务的财政投入纳入一般性转移支付，扩大用于均衡地区差异的一般性支出规模，逐步提高其在财政总支出中的比重。最后，着力推行“省直管县”与“乡财县管”改革，减少财政级次，提高资金使用效率，确保基层政府有足够的财力提供其职责范围内的基本公共服务。
（五）重视社会力量的参与，构建城乡基本公共服务均等化的多元供给机制
随着我国公众公共服务需求的日益增长和多元化，尤其是农村公共服务供需矛盾突出，要建立起适应城乡经济和社会发展的公共服务供给体系，仅仅依靠政府财政力量是很难在短期内改善公共服务供给的。因此，政府应在科学界定可让市场参与的公共服务内容、范围的基础上，在公共服务供给中引入市场竞争机制，整合社会、市场和民间资源，鼓励社会力量参与公共服务供给，通过政府购买、特许经营、委托代理、服务外包等形式由企业、行业组织、民间组织来提供基本公共服务，改变由政府全包的单一模式，形成以政府为主导，社会、民间与市场多元联动的基本公共服务供给模式，提高公共服务的运作效率和专业化水平。需要强调的是，在引入市场机制和社会力量参与到城乡公共服务供给过程中，需要建立公共服务供给政府与社会分担机制的制度保障，如完善公共服务领域与市场经济相适应的配套法律体系，明确政府与承包方双方的权利、责任和义务，建立政府与社会的对话协作机制以及公开透明的信息披露制度、招投标制度等。
参考文献：
[1]王建友.论城乡差序格局下农村公共产品的县域供给[J].湖北社会科学，2011（3）：20-23.
[2]宋铁军.公共服务：下一场攻坚战[J].经济导刊，2007（5）：18-21.
[3]陈振明，李德国.基本公共服务的均等化与有效供给——基于福建省的思考[J].中国行政管理，2011（1）：47-52.
[4]管廷莲，吴淑君.浙江城乡基本公共服务均等化问题探讨[J].浙江社会科学，2010（2）：121-124.
责任编辑：张炜