摘 要 新一届政府上任伊始就提出要大力推进行政审批制度改革，当前深化行政审批制度改革有着重要的现实意义，它是推动政府职能转变的重要途径，也是完善市场经济体制的客观保障，更是构建法治政府的内在要求。本文尝试着梳理国内外学界对行政审批制度改革的研究，希望对当下进一步深化行政审批制度改革提供启示与借鉴。
关键词 行政审批 政府职能 政府管制
基金项目：华东政法大学优秀学位论文培育项目资助课题（2014-2-1002）。
作者简介：李晴，华东政法大学2012级研究生，研究方向：中国经济体制改革。
中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）01-148-03
一、 现阶段深入研究行政审批制度改革的意义
2012年党的十八提出“行政审批改革是推动上层建筑适应经济基础的必然要求”，因此要“深化行政审批制度改革，继续简政放权，推进政府职能转变”。 2013年十八届三中全会召开，会上指出“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”，同时“着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位问题”。 2014年李克强总理在全国两会上提出要公布权力清单。 党中央和新一届政府对深化行政审批制度改革的高度重视无不昭示着在当前社会矛盾突出，经济社会转型阵痛的情况下，大力推进审批改革的重大意义。
首先，深化行政审批制度改革是转变政府职能的重要途径。转变政府职能是深化行政体制改革的核心，而深化行政审批制度改革则是转变政府职能的“突破口”和“抓手”。当前我们大力取消和下放行政审批事项，就是要砍掉政府对微观经济干预过多的“手”，不该管的坚决放出去，该管的集中精力监管好。只要是公民、法人以及其他组织能够自主决定，市场竞争机制能够有效调节，行业组织或者中介机构能够自律管理的事项，政府都必须要从中退出。只要是可以采取事后监管和间接管理方式的事项，都一律不能设立前置审批。最终促进我国政府由“全能型”向“服务型”、“法治型”转变。
其次，深化行政审批制度改革是完善市场经济体制的客观保障。当前我们完善社会主义市场经济体制的目标是要让市场在资源配置中发挥决定性作用，从而调动起市场主体的积极性和创造性，为国民经济的健康发展注入生机与活力。而审批事项过多，审批权限混乱，审批环节繁苛，审批程序不透明，审批时间过长，审批效率低下，重“审”轻“管”等问题都不利于充分发挥市场主体的积极性和能动性。深化行政审批制度改革，就是要创造出良好的市场秩序和投资环境，在“权力清单”之外杜绝审批事项，尽可能地激发市场活力，从而促进社会主义市场经济体制的发展和健全。
再次，深化行政审批制度改革是建设法治政府的内在要求。构建法治政府的核心在于促进各级政府依法行政，约束和规范行政权力，使行政权力授予有依据、行使有规范、监督有效率。深化行政审批制度改革，就是要以合法行政、权责统一的要求规范审批权和审批行为，促进法治政府的建设。当前政府晒出“权力清单”，并明确了每一审批事项的设定依据，就在昭示着深化行政审批改革要将权力暴露在阳光下，让权力受到法治的约束，让民众看清权力的边界，将权力更好地关进笼子里，从而推动法治政府的建立。
行政审批制度改革意义深远，因此本文尝试着梳理历年来国内学界对外行政审批制度改革的研究，以期为下一步我国行政审批制度改革提供启示与借鉴。
二、国内行政审批制度改革研究现状
在国内，行政审批的研究涉及学科比较广泛，经济学、政治及公共管理学、法学等学科都对行政审批制度进行过相应的研究。经济学角度的代表学者有叶劲松、沈克勤、陈庆华、余晖、郑志龙、王俊豪等人。这些学者主要从行政审批制度改革的历史进程、改革的成本——收益对比以及当前我国行政审批制度改革存在的不足和阻碍我国行政审批改革的成因等方面进行探究。2003年《行政许可法》颁布后，关于行政审批制度改革的研究到达一个高峰。学者卫永红认为推进行政审批制度改革，首先要规范行政主体的审批权限、审批范围和审批程序，其次要明确行政主体违反法律所应承担的责任。 学者王克稳认为，行政审批制度改革从立法的层面来看，要加强对审批权限、范围、程序等方面的监管，同时必须强调审批者要对审批项目负责。 学者蔡磊、陈国权认为市场经济需要依法行政，行政审批制度改革的终极目标在于构建起依法行政的权责统一的政府。 在公共管理学方面，学者汪波等认为，加入世界贸易组织后，我国行政审批制度改革的价值取向应该实现由管制向治理转变，由管制向服务转变，由垄断向竞争转变。 学者魏丽艳等认为，行政审批制度改革本质就是要转变政府职能，改变政府的管理模式和管理理念，从而构建起服务型政府。 学者杨天宇认为推进行政审批制度改革，必须要重新规范政府机构的设置、“精兵简政”，减小庞大的政府人员规模，建立起能有效监督政府行为的第三方机构。 通过梳理相关文献资料，目前我国学界对行政审批制度改革的主要研究内容可以概括如下：
第一，我国推进行政审批制度改革的意义研究。学者孙寿山认为当前我国处在经济社会转型时期，又面临着国内外环境的新变化，改革任务十分艰巨，推进行政审批制度改革对于建立法治政府、责任政府、服务政府意义重大。首先，推进行政审批改革是完善我国社会主义市场经济体制的需要;其次，推进行政审批改革也是加入WTO后，同国际社会接轨的需要;再次，推进行政审批改革是促进我国产业发展，应对经济危机，优化自然环境的需要;最后，推进行政审批改革是反腐倡廉的需要。 学者徐静琳、陈琦华从世界贸易组织的规则体系出发提出我国行政审批制度改革的意义有三点：首先行政审批改革促进了政府职能的转变;其次，行政审批改革提高了我国的行政办事效率;再次行政审批改革体现了我国政府权责统一的执法理念。 学者陈国权、蔡磊认为行政审批制度改革符合建设法治政府的需要，也是限制政府权力的需要。
第二，我国行政审批制度改革的问题研究。学者蔡林慧认为当前我们行政审批改革急需解决的问题主要有三个方面：首先行政审批改革会遭到许多既得利益部门的阻碍;其次，行政审批改革缺乏系统和长远的规划;再次，行政审批制度改革急需完善的法律来巩固改革成果。 学者陈国权、蔡磊认为我国行政审批改革弊端随着经济发展的深入越发凸显，主要表现在五个方面：一是行政审批主体不明，多头审批、交叉审批乱象重生;二是行政审批范围没有边界;三是行政审批程序不规范;四是行政审批往往是为了谋求特殊利益，出发点不纯;五是腐败现象往往是行政审批是孪生兄弟，徇私舞弊现象屡禁不止。 学者杨文兵、武国航指出《行政许可法》施行后，我国行政审批制度改革取得了不少成果，但依然面临着许多问题，主要体现为四点：首先、审批主体重管制轻服务;其次、审批过程重权力轻责任;再次、审批程序重自身轻配套;最后、审批结果重投入轻回报。 学者张定安认为当前我国行政审批改革已到攻坚阶段，但摆在深化改革面前的问题仍然很艰巨，首先是行政审批的体制急需改革，现有体制中人员机构繁多，重复审批，相互推诿的现象层出不穷;其次是行政审批的权责体系亟待健全，许多审批事项下放后审批主体便放任不管，而事后的追责机制又没能建立起来，使得群众办事困难重重。再次是审批程序急需规范以及审批信息需要及时发布。 除此以外还有孙寿山、赵慧芳等学者从不同的角度分析了当前我国行政审批改革面临的问题。
第三，深化我国行政审批制度改革的解决对策研究。学者张文光在分析了我国行政审批取得的阶段性成果后指出，深化我国行政审批制度改革首先要树立起法治政府的观念，以《行政许可法》为中心，贯彻依法行政理念。其次要转变政府职能，大力发展社会中介组织，创新政府管理理念，建立起高效便民的服务型政府。再次是完善事后的监督制约机制，规范政府权力的行使。 学者赵惠芳认为深化行政审批改革最重要的是明确改革的取向，而要明确改革取向首先要转变政府职能，消除“官本位”思想，树立政府平等、民主的服务意识，强调权利和责任相统一。其次，行政审批改革是行政体制改革的一部分，不能割裂开来，改革不是一蹴而就的，许多改革的配套设施要完善。再次，行政审批改革是持久战，应该着眼长远，分步骤分计划有条理的进行推进。 学者徐增辉在梳理了我国关于行政审批的相关法律法规后提出要深化行政审批改革，首先在思想保障上要转变更新传统的行政理念，在财政保障上要精简政府机构，从根本上改变人浮于事的状况，从而减轻财政的负担。其次，改变以往运动式的改革方案，改革要着眼于全面的制度建设，努力实现制度创新。
三、国外行政审批制度改革研究现状
在国外，行政审批一般被统称为政府管制，对于政府管制研究最多且最为深入的是经济学界。管制（Regulation）一词在国外学界有着广义和狭义的两种解释。狭义上的管制往往特指政府对经济的管制或者是政府对社会的管制，政府对经济的管制主要集中在通讯、交通、水电等自然垄断领域以及信息不对称领域。而政府对社会的管制主要集中在医疗卫生，环境保护，社会安全等方面。在《新帕尔格雷夫经济学大辞典》中，“管制”指的是“政府机构施加于私人企业的经济控制”。 在《管制与市场》一书中，史普博认为“管制是由行政机构设计并实施的直接干预市场配置的机制和间接改变企业以及消费者供需决策的一般规则或特殊行为”。 上世纪70年代起，西方经济学家将以往的研究成果加以整合，形成了政府管制经济学的雏形。对于什么是政府管制，不同的学者也给出了不同的定义。其中，美国经济学家G·J·施蒂格勒在1971年提出“管制一般而言是由某产业自己争取而来的，管制的创设和施行的主要目的在于为受管制的产业服务”。 施蒂格勒对政府管制的提法受到了广泛的传播。日本学者植草益对政府管制的定义为“社会公共机构（这里指政府）依照一定的规则对企业的活动进行限制的行为”。 美国学者Kahn认为“政府管制就是对某种产业的结构，经济效益进行直接的政府规定，主要包括政府定价、市场准入控制以及对企业服务的质量和条件作出相应的要求”。 对于为什么要进行管制，国外学界主流观点就是为了应对市场失灵。英国学者劳拉认为“为了完善和维护市场，政府经常的监管是必要的，监管不等于否定市场”。 巴尔特等学者认为“市场失灵呼唤政府监管以克服其不良影响”。 交易成本学家威廉姆森也认为“必要时要通过政府管制来克服市场负外部性带来的低效”。 以下将具体对国外政府管制的研究现状作两个方面的分析：
（一）国外政府管制理论的主要理论观点
第一，公共利益理论：1929-1933年经济大危机爆发是该理论形成的历史背景。公共利益理论认为政府管制是对市场的失灵的有效回应，为了保护公共利益，防止企业利用垄断地位对消费者的合法权益进行侵害，需要通过政府运用控制市场准入、决定市场价格等手段来保障市场资源的有效配置。学者波斯纳认为公共利益理论有两个重要的假设前提：第一，任由市场自行发展极易出现效率和公平缺失的现象;第二，政府审批的成本近乎于零。 在这样的假定条件下，政府在市场失灵的地方通过管制，就能够矫正市场的缺陷，增进社会福利。因此，政府审批是从公共利益角度出发来制定管制项目的，政府在管制过程中可以理性地代表民众参与市场活动，最终使得政府审批过程符合帕累托最优。政府管制理论的成立是建立在政府没有私利，完全代表民众利益的基础之上的，然而实际生活中，政府管制往往牺牲了更多的公共利益，而管制成本为零的假设也极易证明是不成立的。在经济“大危机”时期，政府管制下的“大政府”曾为资本主义国家经济快速复苏做出了巨大贡献，然而随着经济的逐渐繁荣，社会转型的逐步加快，冗杂的政府管制严重制约了企业的发展，大大削弱了市场的活力。正如学者休斯所提醒的那样，“即便政府管制尤其自身的合理性，但不能就此就把政府管制经济社会当作一件无足轻重的小事”。 同时，政府滥用管制权力也为腐败滋生提供了温床。慢慢地，公共利益理论受到了越来越多的质疑，新的与之相反的理论也逐渐产生。
第二，部门利益理论：部门利益理论主张政府管制的出发点不是为了一般公众的利益而是为了某些特殊集团的利益。部门利益理论首先由施蒂格勒在《经济管制论》中提出，并由Boltzmann和Poser等学者发展完善。该理论派学者认为，政府管制是为某些行业的特殊利益服务并设计施行的，许多行业都企图通过政府管制来增强自己的垄断地位以期获得更高的经济利益。施蒂格勒在对美国政府管制进行实证研究的过程中发现，受到政府管制的行业并不比未受政府管制的行业具有更高的效率和拥有更低的价格。政府运用手中的权力在各个利益集团之间进行财富的再分配，从而增加了利益集团的灰色收益。学者詹姆斯在《政府管制的局限》一书中也指出“过度的政府管制造成经济绩效低下、政府机构办事拖沓，繁文缛节、腐败等一系列问题层出不穷”。 随后在部门利益理论的基础上进一步衍生出政府审批俘虏理论。该理论认为，立法者和管制机构也会追求利益的最大化，借此机会，某些特殊利益集团就通过“俘虏”政府，从而为自己提供有利的管制。因此说到底，推动政府进行管制的力量，要么是被管制者本身，要么是可以从管制中获益的特殊集团。政府管制其实就是为了特殊利益集团造租、寻租提供便利。学者佩尔特兹曼认为，在不存在政府管制的市场经济中，垄断企业占用垄断利润。而一旦存在政府管制，就相当于授予被管制者法律上的“垄断权”。因而，被管制的企业受到经济刺激，就会努力游说政府，尽可能地多设置对本行业有利的审批项目。同时被管制企业通过多种渠道和方法与政府共享垄断利润，这时候政府被“俘虏”的现象就会产生。政府一旦在垄断利润中分到一杯羹，就会努力加大造租、寻租力度。而只要政府分得的利益不超过企业获得的垄断利润，企业就会认为“寻租投资”是值得的。 最终政府俘虏理论的兴起带动了“放松管制”运动的兴起。
（二）政府管制理论分析模式
上世纪80年代后，随着政府管制理论的发展和完善，发达国家开始对国内政府管制体制进行改革。日本政府逐步放松对市场的直接干预，如何减少政府的管制成为了日本改革的核心课题。韩国政府在金大中时期就开始了较为系统的政府管制改革，并成立了管制改革委员会。英国的撒切尔保守党政府也开始倡导减少政府干预，发挥市场作用的运动。实践的发展推动了政府管制模式形成了三种分析模式：
第一，布雷耶尔模式。 布雷耶尔模式的分析逻辑是首先探讨政府对市场管制的正当性。也即是政府对市场进行管制需要具备经济上的正当性或者非经济上的正当性。当市场经济出现缺陷时，政府对经济管制的目的在于修正市场失灵现象，则政府管制具有经济正当性。而政府管制的非经济正当性则需要同一系列社会价值体系（如宪法、法律预设的价值体系）相联系，政府依据这些价值体系对市场运作进行事前的规范，当市场运作同这些价值规范不相符合时，政府可以要求市场遵循这些规范。当市场运作不符合规范时，政府就取得管制市场的非经济正当性。其次探讨对市场管制的手段。也就是采用什么样的政府管制手段才能更好的达到市场和谐。再次是对政府管制进行评估。如果政府没能针对市场出现的问题进行匹配的管制就会出现“不匹配”结果。造成“不匹配”的原因主要有三方面：一是政府未能认清所要解决的市场问题，从而用错管制手段。二是虽然政府认清所要解决的问题，但由于管制经费或管制手段有效性等问题发生变化造成管制无效。三是民众不再支持政府的管制行为导致管制失效。
第二，史普博模式。 史普博模式的分析过程有三个步骤。首先选定一个可以到达管制目的的方法。由于政府管制的目标时常会改变，而导致使用何种管制方法的影响因素也很多，所以需要依靠竞争性市场或者依靠市场化的配置机制来保障政府管制的顺利进行;其次对管制进行设计。再次确定政府管制的范围。按照史普博的分类，市场失灵可以分为进入壁垒、外部性与内部性三种形式，需要针对不同类别评估政府管制的效果，以此确定政府适宜或不适宜管制的范围。
第三，施蒂格勒模式。 施蒂格勒模式与上述两种规范分析模式不同，这是典型的实证分析模式。施蒂格勒比较了电费水平在受管制和不受管制条件下的情况得出结论：管制没有影响电费的平均水平。为此，施蒂格勒提出两个假设，一是管制的理由并不成立，类似电力企业的垄断性企业即使不受管制，也不能索取高价;二是政府管制机构无法控制企业的日常运行，所以即使管制机构能够识别企业的真实成本，受到管制的企业仍可以通过隐蔽的手段定高价。通过梳理国外学界对政府管制的研究成果，可以看出，政府管制理论从提出到深化再到不断的争鸣和修改完善的背后是“大政府”与“小政府”的主张的不断更替，是国外学界对政府在市场经济中角色和定位的不断探索。当前我们要以开放的心态吸收借鉴国外理论的精华，更要有针对性地结合我国具体国情、具体问题进行分析。
从 2001 年开始的行政审批体制改革走到今天已入瓶颈期，要想再将剩下处在核心地位的30%的审批项目实实在在地削减一半以上，阻力之大可想而知。当前我们的改革不仅要在实践上勇于突破，也要在理论上有所创新，通过梳理国内外学界对行政审批的研究情况，不仅可以让我们更加明晰当前我们学界研究的薄弱环节所在，更可以让我们积极地向国外学界学习它们的先行经验，最终更好地服务于我国的行政审批制度改革。
注释：
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新华网.60部门晒审批项 1235项“权力清单”究竟怎么改.2014年3月20日.http：//news.xinhuanet.com/politics/2014-03/20/c_119853960.htm.
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