个人或家庭生计断绝急需救助时，乃给予生活上的扶助。这是在整个社会保障制度体系中，最富弹性而不受拘束的一种计划。胡肖芳（2014）提出，社会救助具有以下特点：1.权利与义务的不对称性；2.资金来源的单一性；3.享受对象的有限性；4.保障对象的低层次性；5.资格审查的严格性。显然面向最低收入的廉租住房保障符合这个条件，当无处安身的家庭不能维持最基本的居住水平时，政府向其提供廉租住房，即是一种住房救济形式（2003年廉租住房和公共租赁房并轨管理，但并没有消减对最低收入的住房困难家庭的救助力度，最困难家庭可以通过申请租赁补贴，得到绝大部分的应付房租）。作为面向收入极低、住房困难的双困家庭供应的保障品种，廉租住房也是接受程度最高、最为大家所认可的住房救助方式。
福利作为一个专门概念在福利经济学（welfare economics）里得到深入研究。20世纪20年代，英国经济学家庇古根据边际效用基数论提出两个基本的福利命题：国民收入总量愈大，社会经济福利就愈大；国民收入分配愈是均等化，社会经济福利就愈大。他认为，经济福利在相当大的程度上取决于国民收入的数量和国民收入在社会成员之间的分配情况。因此，要增加经济福利，在生产方面必须增大国民收入总量，在分配方面必须消除国民收入分配的不均等。以庇古为代表的旧福利经济学关注弱势群体，为以后的福利国家提供了理论依据。因此，人们把福利在广义上用于一切提供政策优惠或补助的领域，住房保障是其中的一种，但当福利与救助概念相区分时，胡肖芳（2014）认为是普遍提供的在一定生活水平基础上，尽可能提高生活质量的资金和服务的社会保障制度。狭义的福利无论从保障层次还是保障水平上，都要高于救助，具有覆盖面更广、锦上添花的特点。面向新就业人员、“夹心层”和外来务工人员供应的公共租赁房，解决的主要是过渡性住房需求，在人们暂时没有能力在市场上购买商品房时，暂时租房居住，在准入标准上也仅仅要求无房即可申请，从这个意义上将公共租赁房归于社会福利性质。
根据保障力度大小的不同，可将住房保障分为普惠制和特惠制两种方式。比较住房政策的先驱当尼逊（Donnnison）则根据政府在住房保障责任和担负作用的大小，从消极应对到全面承担分为雏生型（embrynonic）、社会型（social）、全面责任型（comprehensive）三种角色。
所以对住房保障的界定，一是按两分法，分别解决最困难家庭的住房救助和面向大多数人群的住房福利，前者如廉租住房，后者如解决过渡性居住需求的公共租赁房（包括租金补贴），甚至限价商品住房（包括购房补贴）；二是按三分法，除最低端保障的住房救助和锦上添花的住房福利，中间层次的归于住房保障（住房援助），如图1所示。
政府承担解决大部分责任的普惠制例子有：新加坡对80%以上的家庭提供组屋，并实行严格的限房价政策；瑞典对所有居民提供住房保障，把出租住房和合作住房作为满足社会各阶层住房需求的长期策略；德国有86%的人可以享受不同额度的住房补贴。针对少数特殊家庭的特惠制或雏生型保障方式有我国香港、巴西、法国等，政府通过限定收入、住房等准入标准，限定特定的保障对象，使保障房面对的是占社会较少比例的困难家庭。
显然，保障定位于是救济还是福利、规模有多大，直接影响政府财政和公共资源的投入，对社会资源和财富再分配影响巨大。由于对贫穷造成的原因认识不同和利益诉求差异，有些人认为应加大保障力度，加大财政投入，提高福利补贴，既体现社会主义的优越性，又保障穷人基本生活和尊严，也有人认为一味地强调政府保障，只会形成养懒汉制度，越是提高福利，越可能消减个人努力程度，导致社会发展源动力丧失。比如，在美国这个崇尚个人奋斗、移民占有相当比例且市场经济比较发达的国家，大多数人认为穷人应该为贫困负责，并期望政府督促富人改正其行为。“如果你认为贫困主要是由于穷人无法控制社会因素导致的，那么完全赞同社会福利，希望政府给予穷人补贴；但是如果你觉得穷人应该为其贫困承担首要责任，那你就会反对福利，并期望政府督促穷人改正其行为”。尽管人们对保障性质的认识和经济社会发展水平可能不同，但最关键的还是社会保障资源的有限性这个限制因素，即便在瑞典等声称全民保障的国家，也会有一套筛选保障对象的准入标准，从而至少分离出需要保障和不需要保障两种不同待遇的群体。对于不同困难程度的家庭，政府会提出分层次或保障程度不一的政策措施，来确保最困难的人能最快和最大程度地得到政府的保障，从保障优先顺序来说，一般救济优于保障、保障优于福利，从中也能清楚地看出小保障和大保障的概念区别。
三、住房保障要防止福利陷阱
“福利国家”一词首先出现于英国威廉·邓普（W.Temple）1941年所著《公民与教徒》一书。1942年11月，担任英国社会保险和相关服务部际协调委员会主席的贝弗里奇主持提交了题为《社会保险和相关服务》的报告，即著名的贝弗里奇报告。报告继承了新历史学派理论有关福利国家的思想，指出贫困、疾病、愚昧、肮脏和懒惰是影响英国社会进步、经济发展和人民生活的五大障碍，并据此提出政府要统一管理社会保障工作、通过社会保障实现国民收入再分配的建议。报告提出了社会保障应遵循普遍性原则、保障基本生活原则、统一原则、权利和义务对等原则共四个基本原则。该报告被业内人士视为福利国家的奠基石和现代社会保障制度建设的里程碑。在贝弗里奇报告的基础上，英国政府于1944年发布了社会保险白皮书，开始制定了《国民保险法》《国民卫生保健服务法》《家庭津贴法》《国民救济法》等一系列法律。1948年，英国首相艾德礼宣布英国第一个建成福利国家，随后瑞典、芬兰、挪威、法国、意大利等国也纷纷效仿英国，致力于建设福利国家。1935年，美国颁布《社会保障法案》，标志着美国的社会福利体制从过去以私人福利为主模式向强调更多政府开支的公共政策模式转变。
福利国家的口号实践起来并不那么容易。20世纪90年代，德国、瑞典等国家经济持续疲软、财政赤字居高不下，而且人口出生率较低，劳动力数量下降，应保障人口不断增加，原来向住房进行大规模财政投入的做法已经无法维系。政府只能削减财政投入，将保障对象从社会大众转向那些在住房市场以自己能力无法获得住房的群体，主要包括低收入家庭、多子女家庭、老人、残疾人等弱势群体。“1996年，美国政府颁布了一部法律来解决对福利过渡依赖的问题。该法律条款的核心内容就是，每个家庭的主要成员必须要努力工作才能够获得福利，而且受益人一生中享有福利待遇的总的时限为5年”。杨敏、方舒（2014）概括，福利国家为缓解危机，改革主要包括筛选福利目标群体、收缩福利支出、降低财政压力等措施。这个过程往往是痛苦的，意味着原先纳入保障的边缘群体可能不再予以保障，“夹心层”生活质量骤然下降。已保障人群也可能面临着保障力度降低的风险，中低收入群体的生活没有随着时间得到改善，反而降低了，住房支出挤压了其他生活基本支出。在西方的政治选举体制下，政党和组阁政府也不得不关注选民的感受，但对于此种反差也十分无奈。“这就警示我们以往各国福利制度都难逃痛苦的循环：危机-改革-危机-再改革，政府的政策在福利膨胀与福利收缩的交替挤压之下来回拉锯。这种痛苦还来自于社会的反应和压力。任何消减福利的企图都可能引发国民的不满而爆发社会抗议和抵制，社会动荡的危局使得各国政府心有余悸，往往不得不放弃改革”。2013年10月，中共中央政治局举行第十次集体学习时，习近平总书记指出加快推进住房保障和供应体系建设的四对关系时，就强调要处理好住房保障和防止福利陷阱的关系。显然，在我们这样一个处于社会主义初级阶段的大国，住房保障不可能一蹴而就，也不能好高骛远，不能一开始就标榜所谓向世界发达国家看齐的高标准，而必须根据国情和特定历史发展阶段，量力而行、尽力而为，随着国家经济实力的不断提升，逐步提高保障的覆盖面和保障力度。这一点和强调住房保障工作对于促进经济发展、稳定社会、共享发展成果的作用，并不矛盾。住房保障是经济社会各项工作的一个组成部分，必须适应整体的要求，超过了度，就会适得其反。任何国家的社会政策都要以其国家和地区的经济发展为基础，当经济发展较平稳顺利的时候，可以保持和适当提高福利保障水平，但要充分预估经济下行压力下的福利支出压力。当危机来临时，由于棘轮效应的客观存在，社会各界会有普遍的不适应，这时政府应加强宣传引导，通过多种措施消减福利支出带来的不利影响，促使保障对象承担更多的义务，同时充分发挥用工单位、社会机构、第三方组织和社会大众等各方力量来共度难关、突破困局。
参考文献：
1.潘锦堂主编.社会保障学（第2版）.东北财经大学出版社.2015.1
2.胡肖芳主编.社会救助理论与实务.西安交通大学出版社.2015.4
3.（美）蒂奥（Thio，A）著 丛霞译.大众社会学（第7版）.人民邮电出版社.2012.5
4.关信平主编.中国社会工作教育协会组编.社会政策概论.高等教育出版社.2014.10
5.杨敏 方舒.和谐公正：社会建设与风险应对.中国人民出版社.2014.2
陈品禄/责任编辑