[摘 要] 贫困人口医疗救助制度是我国农村医疗保障制度的组成部分,在我国的社会保障体系中起着重大的作用,而处于初级发展阶段的农村医疗救助制度也存在着许多问题,需要通过确立政府在医疗救助中的主导位置,加强农村大病医疗救助的力度,建立社会救助机构和基金,完善其与新型农村合作医疗制度的衔接和建立医疗救助政策法规体系而实现。
[关键词] 农村贫困人口 医疗救助 现状问题 对策建议
我国是一个农业大国,全国农业人口占总人口的近四分之三,而恰恰是这四分之三的人,仅仅拥有全国不到三分之一的医疗资源,特别是农村贫困人口,对于医疗资源的拥有和使用情况更加令人担忧。在过去几十年,中国农村医疗卫生问题得到很大的改善,但从总体来看,现有农村卫生服务能力还不能满足广大农民群众的需要,基础的公共卫生设施相对薄弱,一些贫困农民有病得不到及时医治,“因病致贫”和“因病返贫”两者之间形成恶性循环;医疗救助资金缺乏稳定可靠的来源,难以保障农村居民的基本医疗,也会影响经济的长期可持续发展和实现全面建设小康社会的宏伟目标。因而,农村医疗救助制度的研究是一项重要的社会课题。
一、我国农村医疗救助制度的现状
虽然我国部分农村地区在过去也存在着一些形式的医疗救助,但均为临时性的,且范围小、保障水平低。自20世纪90年代中后期,在国际组织的推动和资金支持下,我国部分农村地区开始了较大范围的贫困医疗救助活动。近年来,中国政府和社会各界也越来越重视卫生扶贫。2002年10月中共中央、国务院出台了《中共中央国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》,其中的一项内容就是“建立和完善农村合作医疗制度和医疗救助制度”,提出建立这两项制度的主要目的是解决农村居民的恶性循环,并决定由政府对这两项制度予以支持。2003年,民政部、卫生部、财政部三部委发布了《关于实施农村医疗救助的意见》,开始在全国农村建立医疗救助制度,这一政策的实施有助于保障农村贫困人口的基本医疗,改善贫困人群的健康状况。民政部提供的数据显示,截至2005年年底,全国有农业人口的县(市、区)都初步建立了农村医疗救助制度,累计救助贫困农民1112万人次。其中,资助参加新型农村合作医疗868万人,直接救助244万多人,发放救助金10.8亿多元。
总的来看,我国已经初步形成了比较系统的农村医疗救助制度框架,主要包括:救助申报制度、入户调查制度、民主评议制度、张榜公示制度、对象核查制度、基金管理制度等。为了进一步确保工作的公开、公平、公正,民政部还建立了农村医疗救助信息统计通报制度,设计了农村医疗救助统计台账,今后将通过民政部网站等媒体,定期向社会发布各地农村医疗进展情况,接受社会各界监督。
二、我国农村医疗救助制度的问题
在当前,我国农村医疗救助制度存在的主要问题有:
第一,医疗救助资金相对不足。在我国社会主义初级阶段,要满足医疗救助资金的需求,无论中央还是发达地区的财政,都是难以做到的。况且财政资金投入力度较小,资金又缺乏统一的管理,无法满足贫困人口对医疗救助的需求。据民政部统计,目前,我国农村贫困家庭人数已有3000万,农村落后的医疗卫生条件,使不少贫困人口处于病贫交加状态。以吉林省为例,自农村医疗救助制度实施以来,吉林省最大的压力就是医疗救助资金严重不足。从近几年的统计数据看,全省120万特困人口中,有一半是因病致贫,每年患大病需要救助的人口近25万人,按平均每人每年补助500元计算,需医疗救助资金1.25亿元。全省每年包括国家补助在内只能筹集3000万元左右,资金缺口近亿元。
第二,医疗需求费用增长过快。虽然国家财政对卫生事业的投资幅度逐年上升,但仍无法满足对其庞大的需求。据卫生部公布的第三次国家卫生服务调查主要结果显示,1999年～2003年,农村医疗卫生支出增长了11.8%,而同期农村收入增长仅为2.4%,农民看病贵问题严重。调查发现,未采取任何治疗措施的门诊患者中,38.2%是由于经济困难;应该住院而未住院患者中,70%是由于经济困难导致。
第三,医疗救助水平偏低。主要表现为医疗救助费用补助起付线门槛较高、封顶线过低。各地医疗救助主要是依据财政情况而不是病人的医疗需求作为救助标准。由于各地的经济社会水平,特别是财政收入的差异,因而医疗救助水平也存在差异,它与救助程度的客观要求之间存在着一定的差距。就医疗救助工作的总体效果来看,仍然与农村贫困人口的实际需求相差很远。
第四,管理体制不健全。医疗救助属于社会救助范围,但在实行当中存在一些体制性障碍。首先是与医疗保险混淆。社会医疗保险分为基本医疗保险和补充医疗保险,凡是参加医疗保险的,必须在享受保险后仍有困难的特困人员,才能申请医疗救助。在现实中往往混淆了这两种形式,阻碍医疗救助发挥作用。其次要想顺利开展农村医疗救助工作,只靠民政部门远远不够,应协调财政部门、卫生部门、劳动和社会保障部门的工作,才能做好医疗救助工作。最后在管理上,还表现为监督机制欠缺。主要是对医疗服务质量的监督欠缺,对救助对象获得救助资金的用途缺乏监督。
三、完善我国农村医疗救助制度的建议
我国的农村医疗救助制度尚处于初级发展阶段,还存着许多问题,需要在很多方面不断地改革和完善。
第一,确立政府在医疗救助中的主导位置。政府是社会保障的最终承担者,有责任为无力支付医疗费用的贫困人口有效的、必要的保障。我国宪法规定,“中华人民共和国公民,在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下,有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业”。改善贫困人口的卫生状况是政府义不容辞的职责,而对农村贫困人口实施医疗救助也是政府的职责之一。
第二,加强农村大病医疗救助的力度。目前农民参加合作医疗主要存在两类困难:一是少数贫困农民交不起每年的参合资金,以致不能参加合作医疗;二是部分农民不能承担报销之外的自付费部分,而减少、中断医疗,后者尤为严重。即使农民参加了新型合作医疗,由个人承担的医疗费用仍是一笔不小的负担。所以,适当加强农村医疗救助的力度,使之成为新型合作医疗制度的重要补充,就能够进一步解决这一问题。
第三,建立社会救助机构和基金。医疗救助资金的稳定可靠来源,是医疗救助工作运转正常,运作有效的保证。国家的财政拨款毕竟有限,应建立起贫困医疗救助的稳定筹资渠道和可持续性筹资机制。首先,在贫困人口医疗救助的筹资方面,应以中央和各级地方政府财政投入作为主渠道,辅以其他途径,建立起确实能够发挥作用的贫困人口医疗救助系统。其次,应使医疗救助资金的筹集制度化。再次,建立完善的医疗救助资金的管理体制。医疗救助资金应统一管理,并建立起严格的管理制度和行政监督、民主监督制度,以克服目前社会救助资金管理分散、管理职责和层级划分不清、资金挪用和资金使用效率低下等问题。
第四,完善农村医疗救助制度与新型农村合作医疗制度的衔接。其一,争取实现两个制度的“无缝衔接”。对农村贫困人口,不能限于仅仅资助其参加新农合,应提高贫困人口对医疗服务的可及性与可得性实施门诊补偿的衔接;其二,努力提高两个制度管理与服务方面的衔接效果,争取新农合与农村医疗救助的定点医疗机构一致,目前新农合已形成了一套较为全面的互联网连结的计算机化信息管理系统,农村医疗救助可与之共用信息平台。
第五,完善医疗救助政策法规体系。医疗救助是以政府为主体的行为,需要以法律作为保证,明确政府、社会和个人,医疗救助的供给双方的权利、责任和义务;明确实施医疗救助的制度目标、基本原则和管理体制,并解决和规范医疗救助对象、救助方式和救助标准等方面的问题。应建立由民政部或社会保障部门为主,卫生部、劳动部等参与的统一协调的机构或组织,抓紧制定《中华人民共和国医疗救助法》草案,并交人大常委会审议,通过正式法律,依此指导全国的医疗救助工作。还要陆续建立医疗救助的档案制度、统计通报制度、监督检查制度和信息管理制度等体系。进而逐步完善我国城乡统一协调,形式多样的医疗救助制度。
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