社会保障项目大致分为社会福利(低保、社会救济等)和社会保险(社会保险和补充保险等)两大类。社会福利是指政府对居民无偿的、单向的资金转移的社会保障项目；社会保险则是利用现代保险的“责任共担”原理，体现了一种权利与义务相对称的原则。中国社会保障制度的不公平，既有最低保障层次(即社会福利)的不公平，也有社会保险层次的不公平。
一、我国社会养老保障制度及运行有失公正公平
1．最低保障层次不公平
一是城市最低生活保障的“劳动收入判断标准”只包括劳动收入，没有考虑资产或财产收人，没有全面体现个人的经济能力，导致最低生活保障运行中存在不公平的因素。一些没有收入却拥有存量资产的人仍然符合低保的资格标准，比如驾车领低保的情况，有违低保本意；二是最低生活保障等福利项目城乡间不公平。最低生活保障是政府保障居民最基本生存权利的共济措施，只要是本国居民，都应享受。而现实情况是，只有城市低保，农村几乎是空白，对农村居民不公正。三是管理不规范造成不公平。社会福利，要求在政府进行收入补贴以后的个人收入都能达到最低生活标准的水平，这其中关键是要掌握低保对象的实际收入水平，如果加上管理不规范或力度不够，也会造成同种状况的人因财产结构不同而适合不同的标准，不同状况的人也可能因为收入状况相同而适合同等的标准，造成对象间实际的不公平。
2．社会保险层次的不公平问题
(1)社会保险对象间的对待不公平。包括社会保险制度内、外对象间不公平，当前与未来对象间不公平，以及不同制度对象间不公平。
第一，制度内不同身份对象对待不公平。制度中的“老人”、“中人”和“新人”对待不公平。为了促进改革，“老人”没有缴费但享受较高待遇，“新人”缴费退休后反而待遇还低，有违保险权利与义务对等的原则。
第二，制度内前、后对象对待不公平。名义上为个人账户与社会统筹相结合的中国社会养老保障制度，实为现收现付制，将存在比较严重的养老责任后移的情况，当这种现收现付制的社会保险可持续性受到挑战乃至破产时，那是对未来出生的各代人最大的不公平。社会保险理念不明确，责任后移，造成社会保险当前对象与未来对象间的不公平，即前后代际不公平。
第三，制度内、外对象的对待不公平，中国社会养老保险覆盖面尚不完全，而社会养老保险与福利的边界又不够清楚，社会保险交费与收益相对应的理念不够明确，养老保险基金缺口越来越要求用政府一般财政收入支付。这实际上就是让所有人出资为制度内局部人员办保险，造成制度内、外人员的对待不公平，特别是对没有被社会保险覆盖的对象是一种不公平待遇。
社会保障没有长期预算，当期和未来社会保障责任不够明确，社会保险在支付标准确定上没有充分体现收人、预期寿命的制约作用，容易造成当期应尽的社会保障责任没有尽全，而受益水平又高于国家经济发展“应该”提供的水平。
政府间责任确定不合理，也是代际不公平的重要成因。一则社会保险与社会福利边界不清，社会保险缺口最终成为政府的无限责任；二则社会保险管理短期行为突出，对社会保障责任重视不够导致社会保险水平偏高，过于依赖中央财政，而且社会保障基金短缺与浪费现象并存，不利于社会保障代际平衡和健康发展。
第四，不同社会保险制度间存在不公平。一是企业单位的社会保险，一是机关事业单位的社会保障，目前由于两种机制运作上的不同，使得两种机制下的保障标准差别巨大。
第五，管理不规范造成不公平。中国社会保险由于带有一定的“福利色彩”，加上机构上责任划分不尽合理导致管理软约束，把社会保险当成“唐僧肉”，一些没有缴费和缴费不足的人员也被“纳入”其中享受社会保险，这对于足额缴费和制度外人员不公正。
(2)养老保障地区间不公平。统筹层次较低，难以发挥地区间社会保险的互济功能，造成对地区经济发展影响的结果不公平。由于发展的差距，地区间财力与社保压力呈现“难者愈难、易者愈易”的情况，由于中央缺乏手段来判断地方政府筹集社会保障资金的努力程度，被迫采取“挤牙膏”的形式，充分发挥地方的积极性，来解决资金缺口。富裕地区压力较小而财力较充裕，而贫穷地区压力大而财力又不充裕，被迫提高缴费率，而这种机制存在内在加剧的趋势；这进一步影响到就业、投资等经济环境的差距，必然导致贫困地区经济状况不断恶化，不仅不利于养老保障问题的解决，反而加剧了地区社会经济发展的不平衡。
二、中国杜会养老保障公平制度安排
在理念明确、加快立法和预算管理的推动下，体现社会福利(最低保障层次)与社会保险管理的差别进行制度安排。最低保障层次要本着“符合资格者受益、低水平、重管理”的思路安排，体现对低收入者的补助；社会保险层次，在风险共担的意义上体现缴费者之间的“互济”，通过突出付费者受益的保险理念(政府可以补贴，但应限量，否则就成为福利了)、城乡有别和提高统筹层次，促进社会保险制度内外、前后、制度之间及城乡、地区间的社会保障公平。
1．中国最低保障层次的社会保障制度设计
最低社会保障层次的社会福利，符合资格者都应受益，并要合理确定保障水平，不宜过高；要强化管理，有效掌握低保人员收入，并且将判断享受低保的收入标准逐步突破到财产的标准，以解决收入标准判断上产生的不公平问题；加快农村最低生活保障制度的建设，农村低保标准不同于城市低保，但是制度必须建立，以体现公民在享受社会福利方面的平等权。
2．中国社会保险层面公平的基本社会保险制度安排
突出社会保险付费者受益的保险理念，促进社会保障的公正公平和可持续发展。既要做到社会保险是付费者受益，也包括不付费者不受益或不受益者不付费的含义；既要体现缴费对象间的互济，又要体现缴费与不缴费之间的差别。
(1)基本社会保险要强化缴费与受益对等的原则，促进制度内外社会保障对象间的(公正)公平。确立社会保险是交费与受益相对应的保障项目，在“风险共担”的原则下，既不能使社会保险基金支付没有参保的对象，同样也尽量避免让没有参保的对象为社会保障付费。财政补助范围必须限定，否则就违背保险的理念了。
(2)基本社会保险要体现“有条件”的自我平衡原则，促进实现当前与未来的社会保障对象间的代际公平。建立代际社会保险统筹平衡的社会保险制度，即在“有条件”的自我平衡的前提下，综合预测代际社会保险负担，确立代际平衡的社会保险制度，如果未来的老龄化影响下养老负担重，那就通过调整当前的收缴率或支付标准，实现社会保障支付的“有条件”刚性(即代际平衡的约束下刚性)，为未来进行必要的储备。
(3)适时将机关事业单位纳入企业单位社会保险，逐步统一企业和机关事业单位的社会保险制度，营造制度间对象的待遇公平。
(4)适合经济发展水平的要求，建立城乡有别的社会保障制度为缩小城乡社会保障差距构建制度框架。社会保险水平与经济发展水平密切相关。中国城市与农村经济发展水平不一样，居民的经济脆弱性也不一样，社会保障的制度自然也就不一样。城市社会保障应该将养老放在各个项目险种保障的首位，而农村地区则重点放在不能依靠土地而又因为收入水平低无法解决的保险问题上，应该与其经济发展和实际需要相适应。
(5)提高社会保障的统筹层次，加快养老保险的中央统筹，强化社会保障的功能，解决社会保障地区发展不公平影响，促进劳动人员要素的自由流动。提高统筹层次，扩大调剂范围，增强调剂能力，改善地区间社会保险不平衡，在此基础上，促进个人养老保障账户的地区间转移，促进劳动力流动，促进统一市场的形成和经济的平衡健康发展。
总之，通过强化保险理念来解决代内和代际的社会保险对待上的不公平，通过城乡有别的制度框架为缩小城乡社会保险不公平营造制度框架，通过提高统筹层次来解决社会保险导致的地区间发展不平衡，建立专门社会保险专家统管机构来协调和同意政府间和部门间的权利与责任，促进养老保障可持续发展。
3．补充社会保险的制度
补充社会保险制度，作为社会保险的一个层次，政府的责任相对减轻一些，政府主要通过一些法律手段或是政策优惠等，鼓励建立个人账户，个人账户的经营与管理，政府只负责相关的法律法规的制定，不负责具体的管理及直接责任。随着经济的发展，补充保险将在社会保障中的作用越来越重要。