摘要：农村公共服务短缺是当前我国农民面临的基本民生问题。改善农村公共服务不仅事关农民生活水平的提高，而且有利于全面推进美丽乡村建设进程。当前，具有亚洲农村社会典型特征的日本和韩国在发展农村公共服务方面积累了丰富的经验，具有重要的参考价值和借鉴意义。文章系统分析和总结了日韩的主要做法和经验，结合我国农村的现实国情，提出了完善农村公共服务供给的对策和建议。
关键词：农村公共服务；日韩经验；美丽乡村建设
受城乡二元社会结构的影响和制约，我国农村公共服务面临着供给质量低下、粗糙，供给数量严重不足的困扰，主要表现在财政投入不足、农民组织程度低、利益表达机制不畅及监管真空等。党的十八届三中全会提出了“推进基本公共服务均等化”的发展目标，这对于大力推进社会建设是个利好消息，但也应意识到，实现城乡公共服务均等化的重点、难点和关键点都在农村社会，只有实现农村公共服务的有效供给，城乡基本公共服务均等化的目标才能实现。从解决路径上看，改善和发展农村公共服务，除了“摸石头过河”的本土办法，还有国际经验值得借鉴，日韩的经验就具有典型的借鉴价值。
一、日韩农村公共服务供给的经验
日韩农村具有亚洲农村社会的典型特征，日韩农村发展始终处于领跑亚洲的前沿，尤其是在农村公共服务供给等方面，对整个东亚农村的发展产生了重要的影响。
（一）韩国新村运动的实践借鉴
韩国在1970年进行了一场轰轰烈烈的农村开发运动，即新村运动。新村运动主要经历了5个阶段：基础建设阶段；扩展阶段；充实和提高阶段；国民自发运动阶段；自我发展阶段。开展的具体内容主要有以下几个方面。
1. 发展交通，改善农村公路。“要想富，先修路”，当时的韩国农村，从地方公路到村级公路既狭窄又弯曲，没有桥梁，各种车辆和农机具无法通过，交通十分不便。新村运动初期，全国大部分农村都组织实施了修建桥梁、改善公路的工程。到20世纪70年代后期，除了个别极为偏僻的农村外，全国都实现了村村通车。村民们自发修筑了许多政府还没有顾及到的大小河堤。不少农民无偿让出了自己的土地，供村里修路。
2. 优化住房环境，帮助农民住进新房。20世纪70年代，全国200多万农户住的是茅草屋。但到1977年，全国几乎所有的农民都住进了换成瓦片或铁片房顶的房屋，农村面貌焕然一新。由于改善了农村周围的公路，水泥和钢筋等物资的运费也大大降低，很多农民从外地运来水泥和沙子，改善屋顶工程逐渐转变成以建新房为开端、建设新农村的事业，政府也积极给予贷款支援农民改善居住条件和环境。
3. 积极帮助农村实现电气化。20世纪60年代末至1978年，韩国用电农户占比由20%提高到98%，90年代全国已实现了电气化。新村运动初期，政府鼓励竞争，优先给积极参与的农村供电。随着新村运动的深入开展，农村电气化得到迅速发展，缩小了城乡之间的差距。在这期间，资金由政府补助一部分，加上农民借用低息贷款，加速实现了农村电气化。农民的生活发生了相应的变化，家电得到了普及，农民为了购买彩电、冰箱、洗衣机就要储蓄，这又促进了农村储蓄业的迅速发展。
4. 积极引导农民改变饮水质量。韩国农民自古以来饮用井水，既不卫生又不方便。新村运动开始时，政府动员农民，把山上的水引到村里的蓄水池后用水管接到每家每户。20世纪80年代，普遍使用汲取地下水的井管挖掘机，农村的饮水条件进一步得到改善，农村环境卫生条件也明显得到改善。
5. 向农民推广高产水稻品种。政府推广的水稻高产新品种使韩国的水稻生产跨入划时代的发展阶段。1970～1977年，水稻的每公顷单产从3.5吨增加到4.9吨。农民在水稻生产中，学到了共同合作的“集团栽培”方式。农民在掌握先进耕种技术的班组长的带领下，实现了共同协作的“集团栽培”，使得水稻高产品种在极短时间内推广到各地农户，提高了全国农民的水稻栽培水平。
6. 致力于增加农民收入。自1973年以来，政府在全国范围内推广水稻新品种。除此之外，政府为保护“统一系”水稻新品种的价格，给予财政补贴。同时，部分农户改种经济作物，调整优化农业结构，而政府则以新村运动的名义大量投资，扶持农村经济持续发展。这些因素直接带来的是农民收入的提高。
7. 大力发展农协组织带来的联动效应。为了进一步实现“三农”持续健康发展，韩国政府大力建设农协组织。农协组织无论是在提供农业发展所需资金上还是农民生活所需设施上都发挥了最大的作用，直接促进了农村经济的发展。
另外，村民会馆作为农村集中活动的休闲场所，不仅给村民提供了参加各种活动的机会，陶冶了村民的情操，而且使村民在活动中学会了民主决策和管理的真谛，也意识到了与各级政府同心协力，共同改变农村落后面貌。
（二）日本的农村公共服务供给实践
日本对农村的公共服务供给主要是通过政府和“农协”推行的。因此，研究日本农村公共服务理应从政府和农协入手。
1. 政府高度重视农业保护政策。可以肯定地说，日本对农业的支持和保护程度是发达国家里最高的。日本政府通过各种渠道用于农业的投资高达农业总产值的15倍之多。其中，财政支农资金规模大，财政收入中农业一般只占1%，而对农业的投入却占财政支出总预算的10%以上，再加上地方预算支出，财政支农资金超过农业GDP总额。日本的农业保护政策是以农业立法为特征的。自1881年农林水产省成立以来，国会先后通过了54个农业立法，涉及农地管理、耕地改良、灾害补偿、技术更新等所有领域。日本将农业政策法律化，为农村公共服务的供给提供了法律保障。同时，日本保护农业的政策还在于税收返还和巨额补贴。据经合组织的调查显示：2000年，日本对农业的补贴已经达到国内生产总值的1.4%，而同期的农业产值只有1.1%，农业补贴超过了农业产值。
2. 农协提供农村公共服务。在日本，实行和完善农村公共服务政策的主体主要是农协。农协是日本农民自主、自治、自助的经济组织。“农民出资、农民利用、农民管理、农民享受”是农协运作的基本理念，它是将所有参加农业合作的农户，通过国家和县两级联盟组成的紧密型、全国性的法制化农民合作组织。农协不以营利为目的，其设立的宗旨是最大限度地满足农户的基本公共服务需求，农协自身所需费用主要来自信贷、保险业务的获利。日本的农户90%以上参加了农协。农协为农民服务并与农民结成经济利益共同体，基本上做到了农民需要什么服务，就提供什么服务。几乎每个市、町、村都设有农业协会，农协把大部分农户组织起来，目的在于增强农民自立能力，提高农业生产力和农民在社会上的经济地位，同时促进国民经济的发展。
3. 重视农村的义务教育和社会保障。目前，农村义务教育经费由中央、都道府县和町村三级政府共同负担，中央财政通过转移支付对农村义务教育经费进行补助。同时，日本通过《偏远地区教育振兴法》、《孤岛振兴法》等明确各级政府职责，提高对偏远地区教育基本公共服务供给，在农村设立社会教育设施，为普及和发展农村教育提供优越的硬件条件。
二、日韩经验对我国农村公共服务的启示
无论是韩国还是日本，他们的成功做法都能为我国提供某些借鉴。但是，基于具体国情的差别，经济发展水平的不同决定了我国不能全盘吸收这些经验。然而，立足这些经验，结合我国农村公共服务发展的实际情况，对这些经验采取扬弃的态度不失为一种明智的选择。
（一）加大财政支持力度
基于农村公共服务滞后现象，政府财政支出应重点向农村倾斜。然而，基层政府有事权无财权，这种“巧妇难为无米之炊”的尴尬局面要求重新界定政府之间的事权和财权。政府重点应解决农民办不了、办不好的事，如基础设施建设，农村养老、医疗、教育等体现公共性的领域。在制度安排上，要实现政府事权与财权的匹配，发挥地方政府的积极性，推进农村公共服务的财政投入。同时，中央政府要增加对地方政府的一般性转移支付，使地方政府能够根据现实需要合理安排农民急需的农村公共服务，不仅提高了资金使用效率，也能调动农民建设新农村的积极性，增加农民的政治认同。韩国新村运动初期，政府基于农民对改善自己的居住生活条件的现实需求，把工作重点放在了改善农村生活环境上。这不仅提高了专项资金的使用效率，还激发农民积极性，使农民更自觉地投入到了新村运动中。
（二）畅通农民利益诉求渠道
“小康不小康，关键看老乡”，对公共服务供给效果的评价同样离不开农民。农民是农村公共服务的消费主体，他们的满意才是公共服务供给的价值所在。要保证农村公共服务投资决策的正确和有效，必须改革传统“自上而下”的僵硬机制，建立以农民需求为导向的“自下而上”的灵活机制，从制度层面上确立由农民、农业、农村三者共同决定的公共服务投资范围、幅度和方向。同时，建立农村公共服务的需求偏好甄别机制和汇总机制。由于单个农民对农村公共服务的需求偏好往往掺杂一些非公共利益因素，因此在农村公共服务的需求偏好通过正式与非正式途径表达以后，政府的主要职责就是要通过实地调查、专题访问、个别访谈等途径对已经表达的农村公共服务需求偏好进行甄别，识别农民的真实需求，剔除夸大的或不真实的需求，建立科学合理的农村公共服务偏好汇总机制。在此基础上，得出农村公共服务供给的轻重缓急，而这个需求程度顺序正是政府进行农村公共服务供给决策的最终依据。
（三）实现农民组织化和“大村庄制”
农村实行了家庭联产承包责任制后，农民生产由公社形式变成了以家庭为单位的“原子”形式，这种形式虽然当时极大地调动了农民生产的积极性，但是相应地降低了农民的组织化和合作化程度，以至于在农民表达对公共服务的需求时无法形成有力的“合声”。日本的农协在维护农民利益、促进农村服务中所起的作用值得借鉴。所以，要大力培育农民的民间组织，提高农民的组织化程度，改变长久以来我国农民在公共服务供给方面存在的失声现象和弱势地位。同时，虽然政府的一项重要职责是提供公共服务，但是在我国总体财力有限的情况下，提供公共物品要考虑到提供成本和效率的问题。农村人口居住区域过度分散、人口密度低不但会形成较高的公共服务提供成本，并且会降低服务效率。这种“性价比”不高的公共服务在成本-收益核算上得不偿失。因此，应该打造农村的规模化。加强中小城镇的建设，实行“大村庄制”，提高农村人口密度，改善目前农村人口过于分散的现状，减少公共服务的提供成本，发挥规模效应。日本的“并村运动”，韩国的“新村运动”，正是通过这种方式实现了农村的转型发展。
（四）完善监督机制
农村公共服务供给过程缺乏有效监督，利于“政绩工程”但农民不是很需要甚至不需要的公共服务会大量供给，而农民真正需要但是无利于政绩的服务却限量供应。这就导致了农村公共资源的低效利用和浪费的无序增长，进一步提高了农村公共服务的供给成本，使农民分摊公共服务的成本加重。因此，要加大对公共服务供给的监督力度，建立农村公共服务供给绩效评价的责任机制。传统的绩效评价主要来自上级政府，容易形成下级政府对上负责的路径依赖。要真正解决这种问题，必须改变评价的主体来源，即不仅由上级政府进行考察评价，还要由农民及其他受众作为主要方面参与评价，从而将农民的满意度纳入考察评价之中，实现绩效评价的正向激励作用。要通过建立完善的绩效评价责任机制，使绩效评价的结果能够真正激励地方政府提供符合农民切实需要的农村公共服务，实现激励目标与地方政府行动目标的相容。这样客观上也能促进政府与农民和谐的“鱼水之情”的巩固和强化。
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