【摘要】互联网医疗信息传播具有实时性、参与性、普及性、全球性、多样性等特点，也具有其特殊性。互联网医疗信息传播存在规范度和安全度不高、监管和服务力度不足、标准和法律制度待完善等问题。根据治理的有关理论，结合中国互联网医疗发展实际，应充分发挥政府、市场、社会等多元主体的共同力量，加强多方利益相关者的合作，综合应用行政、法律、技术和社会参与等多种政策工具，探索形成新的协同治理模式，规范互联网医疗信息的传播，为互联网医疗的健康发展营造一个良好的环境。
【关键词】互联网医疗；治理；互联网治理；网络治理；信息传播；信息安全；行政改革；政策工具
互联网是20世纪以来人类历史最伟大的发明之一，已逐渐成为 “全球性公共设施”。自1969年9月2日互联网诞生之日起，经过46年多的发展，互联网成为当代世界影响力最大的传播媒介。互联网的发展带给全世界政治、经济、社会、文化等方面全方位的信息革命。互联网渗透到人类生活的各个领域之中，人类逐渐迈进了以信息科技为支撑的“网络社会”，人在一定程度上转变为“信息人”。互联网将存储和传输数字信号的电子设备联结成一个整体，极大降低了信息创建、处理、存储、传送、搜索的成本，推动信息共享交流，使信息传播呈现多元沟通、对等交流等特征。互联网治理是网络时代的重要命题。其中，互联网医疗信息传播由于其自身的特殊性，更应引起社会各界的关注。本文分析了互联网医疗信息传播的主要特点，结合公共行政管理中关于治理的理论，对优化互联网医疗信息传播的治理策略提出了具体建议。
一、互联网医疗信息传播的主要特点
互联网医疗信息传播是指以计算机和通讯工具等设备为硬件依托，利用网络技术传递医疗信息实现共享交流的过程。主要特点有：
（一）实时性
互联网打破了时空限制，把世界连成一个整体，互联网医疗信息传播可以实现同步。网民能够24小时获取最新医疗信息，随时保持信息更新与畅通，并通过网页新闻、微信、微博、即时通讯工具、博客、论坛、聊天室、电子邮件、网络电话、视频会议、APP应用等一对一、一对多、多对多的多重传播渠道，实时快速传播信息。
（二）参与性
互联网改变了传统话语权结构所赋予报刊、 广播、 电视等媒介的领导权、控制权，构建起了一个全新的、“去中心化”的话语权结构。通过电脑、移动手机、光缆、路由器等设备的联通，人人享有平等使用互联网的机会，人人都有麦克风，通过转发、评论等方式参与到相关医疗信息的传播。每个人既是信息制造者和传播者，也是信息接受者，信息传播者和接受者的角色可以互换。
（三）普及性
根据中国互联网络信息中心（CNNIC）的最新统计数据，截至 2015 年 12 月，中国网民规模达 6.88 亿，互联网普及率已达到50.3%，中国手机网民规模达 6.20亿，网民中使用手机上网人群占比由 2014 年底的 85.8%提升至 90.1%；中国域名总数为 3102 万个，其中“.CN”域名总数为 1636 万个；中国网站总数为 423 万个，其中“.CN”下网站数为 213 万个；中国企业使用计算机办公的比例为 95.2%，使用互联网的比例为89.0%。 ①
（四）全球性
2003年12月10日至12日，联合国在日内瓦组织召开的信息社会世界首脑峰会第一阶段会议所通过的《行动计划》指出，互联网是信息社会基础设施的核心组成部分。互联网作为全球共用的基础设施，各种信息和数据在网络上自由流动，通过IP地址、域名、技术标准等关键资源建立了全球性的庞大社区。据国际电信联盟（International Telecommunication Union，简称ITU）在2015年11月30日所发布的《衡量信息社会报告（2015）》，截至2015年年底，全球约有上网人数已达32亿互联网用户（占全球人口的43.4%），全球大约44%的家庭可在家中上网，其中，在发达国家78%的家庭拥有住宅互联网接入，发展中国家比例也已达到31%。②通过在线语言翻译等工具，在单一国家的互联网医疗信息的传播有机会广泛覆盖到全球广大受众群体。
（五）多样性
随着移动互联网、多媒体技术的不断发展成熟，互联网数据信息成功融合了电视、广播、报纸等传统媒体的属性，可以通过文本、声音、图形、图像、视频、动画等多种形式的结合态呈现给受众群体。互联网医疗信息实现了多样性、全方位、综合式传播。
（六）特殊性
互联网信息传播的实时性、参与性、普及性、全球性、多样性等特点，使得网络上的沟通呈现传播者大众化、传播去中心化和去权威化等特征，也为互联网医疗信息的传播和获取提供了低成本的途径，越来越多的人习惯于从网络查询自己所需要的医疗信息，通过网络咨询“轻问诊”模式对自己的身体情况进行自我诊断和自我医疗。所以，互联网医疗信息的传播相比其他信息传播，对信息的真实性、准确性提出了更高要求。此外，互联网医疗信息特别是涉及个体健康情况的信息对于隐私性和安全性的要求非常高，兼具很大的商业属性。
二、互联网医疗信息传播存在的主要问题
（一）规范度有待提升
互联网在医疗信息传播中发挥着越来越重要的作用，但受各方面因素影响，医疗信息的传播仍不规范，主要表现为垃圾医疗信息、虚假医疗信息、恶意医疗信息和低俗医疗信息、侵权医疗信息等仍不同程度存在。垃圾医疗邮件、医疗广告泛滥，产生了多种多样的网络医疗信息污染。虚假医疗信息影响到公众对医疗保健信息的获取，容易造成误导患者。恶意医疗信息干扰威胁到患者健康隐私和财产安全，恶意程序、软件和病毒危害极大，网页篡改、假冒网站或诈骗网站导致患者被骗事件经常发生。低俗医疗信息的传播对社会文明产生了负面影响。此外，很多网络媒体未经授权许可，就直接从新闻媒体和专业新闻网站中采集，实质上构成了剽窃和侵犯知识产权的行为。
（二）安全度有待提高
医药行业的用户个人数据特别敏感，网络医疗信息传播中个体的隐私和安全问题至关重要。随着智能穿戴设备、专业医疗终端等广泛接入互联网，以及互联网移动医疗应用的大面积推广使用，公共互联网与医疗机构专网之间的数据交互会相应增多，并产生大量的病历资料和涉及个体健康状况的数据信息。可以说，在互联网医疗信息管理的硬件和软件方面均涉及到网络数据是否安全的问题。一旦发生网络安全事件，个人信息被泄露、账号或密码被盗，可能引发敲诈勒索、歧视隔离等社会问题，甚至威胁到个体身心健康和人身财产安全。国内外都有类似的泄露个人健康隐私的案例，值得我们认真吸取教训，避免重蹈覆辙。
（三）监管和服务力度有待加强
相对于国内互联网医疗产业的蓬勃发展，对我国医疗信息传播的监管和服务却存在缺位现象，相关标准和法律法规并不完善。政府在应对互联网医疗发展的新变化时往往力不从心。监管部门通常采取“专项治理行动”应对互联网上不断增加的医疗信息违规违法传播现象，尽管取得了一定成绩，但往往治标不治本。一些网站甚至与监管部门玩起了“躲猫猫”，有的改头换面重新开业，有些将网站服务器迁址境外开展远程服务，还有的采用新技术手段规避监管部门的监管。在互联网医疗信息传播方面，政府相关部门仍需要跨前一步，主动思考谋划，完善相关法律法规和政策制度，就互联网医疗信息传播领域制定清晰的行业标准和适宜的法律规范，不断加强监管和服务力度，推动互联网医疗行业的创新和发展。
三、互联网医疗信息传播的治理策略
（一）概念界定
“治理”（governance）与“统治”（government）的实际含义有很大不同。治理并非万能，但可以弥补国家和市场在调控和协调过程中的某些不足。治理虽然需要权威，但这个权威未必来自政府，其权力运行的向度是一个上下互动的过程。③20世纪90年代中期，治理进入到公共政策分析领域。④治理观的逐步形成，集合了学术创新和其社会地位上升、管理创新和它本身的概念化，但治理仍是一个模糊的现实。⑤
互联网治理是一个不断发展着的课题。互联网技术创新不断对原有行政体制机制构成新的挑战。1998年，国际电信联盟第19 届全权代表大会正式提出“互联网治理”（internet governance）。2005年7月，联合国互联网治理工作组（Working Group on InternetGovernance，简称WGIG）的工作报告指出“互联网治理是政府、私营部门和民间社会根据各自的作用，制定和实施旨在规范互联网发展和使用的共同原则、准则、规则、决策程序和方案”。⑥
互联网医疗信息传播的治理从属于互联网信息传播领域的治理范畴，是互联网治理体系的组成部分。其要达成的目标是保护医疗知识产权，确保医疗信息传播的真实性、准确性和安全性。其所面向的主要对象是医疗网站、医疗微信平台及微博平台、医疗APP应用等医疗信息传播的载体，主要内容包括医疗信息内容整治、网络著作权保护等方面。根据治理的内涵，医疗信息传播的治理应采用多元主体策略，整合传播主体、传播渠道、受众等多层面力量，共同参与到医疗信息传播的治理体系之中。
（二）实践探索
我国在互联网医疗信息传播的治理相关方面已经做出了大量的探索。2009年5月1日，卫生部发布了《互联网医疗保健信息服务管理办法》，并自当年7月1日起施行。此外，关于网络治理的组织机构和政策制度不断完善，组建了中国互联网违法和不良信息举报中心，建立了12377举报电话和网站，出台了《计算机信息网络国际联网安全保护管理办法》（公安部1997年12月30日发布并施行），《信息网络传播权保护条例》（2006年5月18日以国务院令第468号公布，后根据2013年1月30日国务院令第634号修订，自2013年3月1日起施行），《最高人民法院、最高人民检察院关于办理利用信息网络实施诽谤等刑事案件适用法律若干问题的解释》（2013年9月6日颁布），《即时通信通讯工具公众信息服务发展管理暂行规定》（国家互联网信息办公室2014年8月7日发布并施行），《互联网用户账号名称管理规定》（国家互联网信息办公室2015年2月4日发布，并自3月1日起施行）等政策文件。
值得一提的是，我国互联网治理已上升到国家改革战略层面。2014年2月27日，中央成立了网络安全和信息化领导小组，由习近平同志亲自担任组长，李克强、刘云山任副组长。该领导小组的层级高，为有效统筹协调涉及经济、政治、文化、社会及军事等各领域的网络安全和信息化重大问题提供了组织保障，体现了中国最高层在保障网络安全、推动信息化发展和维护国家利益的决心和意志。
（三）策略建议
1.注重服务导向，积极整合行政资源
新加坡对于互联网治理采用的是“3C”原则，即：“服从”（Compliance ）、“妥协”（Compromise ）和“竞争” （Competent）。⑦从总体上把握，“3C”原则实质上体现了一种有限政府和服务型政府的理念。当前，中国政府正在向服务型政府转型，服务型政府是有限的、透明的、绩效的、责任的和法治的政府，对应着一种全新的政府管理模式。顺应改革的趋势，对于我国互联网医疗信息传播的治理也应以服务型政府为导向。针对互联网监管部门多、职责分散所导致的职责不清、政出多门以及协调成本过高等问题，应探索实施有针对性的行政改革，逐步整合各行政部门职责，完善网络医疗信息的数据平台建设，实现政府职能上网、在线举报和查处。应借助云存储、大数据、移动APP应用等技术和程序建立权威的医疗信息数据库公开平台，为公众提供真实可靠的医疗信息来源。还应整合现实和虚拟两个维度，加强各类网络医疗平台的联合和畅通，通过开展认证或者备案工作，推动网络平台与现实平台无缝对接，实现综合全面的立体监管。
2.注重依法治网，不断完善政策法规体系
互联网医疗信息传播的治理是一项系统工程，应纳入法治轨道，在具体的行政实践中遵循并贯彻法治化的思维。互联网推动形成了新的传播新秩序，但在互联网信息传播监管的法制建设方面仍有大量工作要做。我国在互联网监管方面多以行政法规和部门规章为主，在现有基础上，应逐步减少行政部门的直接干预，更多地转向依法监管，通过法律手段对互联网医疗信息传播的内容、形式以及监管手段等进行必要的规定和约束。在完善政策法规的同时，还应认真贯彻落实已有制度规定，真正使互联网信息传播管理实名制、许可制、分级制等要求落到实处，进一步规范互联网医疗信息的传播。
3.注重技术保障，深度提升信息治理能力
互联网是技术发展的产物。互联网信息传播的许多问题因网络技术而产生，而网络技术的发展也为解决这些问题提供了技术手段。技术手段有其自身优势，与行政、法律等手段共同使用，可以形成更好的综合工作成效。目前，内容侦察与侦察控制技术、分级技术、过滤技术、身份识别与鉴别技术、防火墙与访问控制技术等已被广泛应用于网络治理之中。⑧这些技术仍在不断发展，为互联网医疗信息传播的治理能力的提升创造了更多可能性。今后，仍应在资金、政策等方面对相关技术研发、推广使用和人才培养等给予持续关注、优先倾斜和重点支持。
4.注重多元参与，广泛发动社会力量协同治理
《2006-2020年国家信息化战略》提出互联网治理应构建政府、企业、行业协会和公民相互配合、相互协作、权利与义务对等的治理机制。互联网的公共性、参与性和多中心性为实现互联网医疗信息传播的“善治”提供了条件。应该看到，互联网的迅速普及加速了中国社会公民意识的觉醒，国内的公民社会正在慢慢崛起，其力量不容忽视。因而，应充分发动多元主体共同参与，整合政府、企业、医院、社会组织、个人等多方力量，强化政府、市场、社会的协同治理，通过协作扩展治理范围，推动以政府为主导的监管型体系向多方共同参与的服务型治理体系转变。要引导互联网医疗公司积极承担自身社会责任，鼓励更多的社会团体参与到互联网治理进程中，通过中国互联网协会等行业协会或团体组织开展第三方认证、制定行业标准和规范等形式，逐步构建起社会团体、网络公司和网民的多重自律机制，促进各利益相关者加强自律，促进医疗信息规范传播，净化网络环境。
总之，互联网医疗信息传播的治理面临的问题多样而复杂，根据治理的有关理论，结合中国互联网医疗发展的实际，应充分发挥政府、市场、社会等多元主体的共同力量，加强多方利益相关者的合作，综合应用行政、法律、技术和社会等多种政策工具，推动形成新的协同治理模式，规范互联网医疗信息传播，助推互联网医疗事业的健康发展。
注释：
① CNNIC. 第37次中国互联网络发展状况统计报告[EB/OL]. 中国互联网络信息中心官网，2016-01-22
② 瑞闻. 国际电联发布新版《衡量信息社会报告》[N].人民邮电， 2015-12-02
③ 俞可平. 治理和善治[M]. 北京： 社会科学文献出版社， 2000年9月，P5-7
④ [法]让-皮埃尔·戈丹. 何谓治理[M]. 北京： 社会科学文献出版社， 2010年1月，P15
⑤ 同上，P90
⑥ 章晓英； 苗伟山. 互联网治理： 概念、演变及建构[J].新闻与传播研究， 2015（09）
⑦ 周逵； 朱鸿军. 新加坡互联网治理的3C原则——访新加坡国立大学政策研究所阿龙·玛希哲南副主任[J]. 传媒， 2010（05）
⑧ 张菊； 王滴波； 马琳. 国外网络动员概况及主要治理举措探析[J]. 信息安全与通信保密； 2014（12）
[作者简介：马志国（1982-），男，山东潍坊人，复旦大学国际关系与公共事务学院公共政策专业博士研究生；研究方向：发展干预，政策工具与政策执行等。]