服务型乡镇政府的内涵、特点和构建路径进行研究，不仅是深化服务型政府理论研究的需要，对推动行政管理体制改革也具有重要现实意义。目前乡镇政府面临着现实运行和社会认同双重困境：在运行中它财政困难，疲于应付，更无力提供公共服务和有效进行社会管理；在社会认同方面，社会普遍对其产生认同危机，甚至不少人主张取消乡镇建制。这表明对乡镇政府的改革已经迫在眉睫。
乡镇政府面临的困境
首先，运行困难是乡镇政府面临的第一重困境。自本世纪初开始的农村税费改革，在解决乡村治理中部分难题的同时，也使乡镇政府面临一系列的问题与挑战：第一，财政状况恶化，不少乡镇负债累累。农村税费改革表面上看是政府与农民关系的调整，实际上是各级政府关系的调整，在税费改革过程中，“农村地方政府，尤其是县、乡、村三级政府和组织，受到了前所未有的巨大冲击，其中尤以乡镇政府为甚”。第二，公共服务与社会管理薄弱，公共事业发展缓慢。农村综合改革的目的和出发点是加强社会管理和公共服务，更好地为“三农”服务。然而改革的结果却导致多数乡镇社会管理和公共服务薄弱。在生产服务方面表现为农业技术、信息服务匮乏，农田水利设施建设停滞，金融服务不足，市场监管不到位；在生活服务方面，公共医疗欠缺、文化娱乐设施稀缺，就业、养老等社会保障投资极少；在社会管理方面表现为投入严重不足，部分地区社会秩序混乱，治安状况堪忧。第三，机构改革困难重重，机构臃肿和人员分流困难的问题仍然比较突出。乡镇机构改革仍未走出“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的怪圈，仍然普遍存在着机构庞大、人员臃肿、党政不分、政企不分、效率低下、官僚主义严重的现象；在乡镇事业单位中，也存在机构门类繁多，人员数量庞大，人员结构不合理，专业技术人员匮乏等问题。
其次，除上述运行困境之外，乡镇政府还面临着建国以来最严重的社会认同危机。这主要表现为学术界关于乡镇政府改革取向的探讨。目前学界关于乡镇政府改革的方案归纳起来主要有四种：第一种方案主张强化乡镇政府建设，完善乡镇政府的结构和功能，使其变成更加完备的农村基层政府组织。第二种方案以徐勇为代表，提出改乡镇为县级政府的派出机构，主张“除少数中心镇设立镇并设立镇政府外，其余乡镇改为乡，设乡公所，作为县在乡镇一级的派出机构，主要履行县级政府委托必不可少的法定任务”。第三种方案以吴理财等为代表，提出“乡政自治”模式，即把乡镇政府改造成“官民合作”的组织。第四种方案以温铁军、于建嵘等为代表，提出乡镇自治的改革模式，即县以下不再设一级政府，取消乡镇政府，实行乡村自治。由此可见学界普遍对乡镇政府产生了认同危机，变革乡镇政府已成为学界共识，所不同的只是“变”的程度，即改造与撤销的差别。
乡镇政府的唯一出路：建设服务型乡镇政府
首先，不应该按照与上级政府一一对口的形式加强乡镇政府的建设，这只会使其回到全能政府的老路，最终会导致农村综合改革走向失败。其次，将乡镇政府改为县级政府派出机构无法根本解决乡镇现存的难题。这种做法实际是把目前存在于县、乡两级的难题集中于县一级，既没有解决不同层级政府间的结构性问题，也没有解决基层政府的功能性问题，只会加剧农村的公共服务和社会管理难度。再次，目前尚不具备“乡政自治”的条件。虽然从长远来看乡村自治是大势所趋，但它需要以农民具有相当的自治素质和经验作为先决条件，而目前在这方面还有一定差距。最后，撤销乡镇建制在目前情况下是不可行的。目前任何组织都无法取代乡镇政府履行在广大农村贯彻党的路线、方针、政策，领导党的基层组织，维护农村稳定的职能，撤销乡镇建制势必对党的领导和农村稳定造成冲击。
尽管农民已不再需要一个管制型的乡镇政府，但却迫切需要一个服务型的乡镇政府。要破解当前乡镇政府面临的双重难题，唯一的出路是继续加大农村综合改革的力度，建设服务型乡镇政府。即建立坚持以人为本，以服务“三农”为核心职能，以执行性和直接服务为主要履行职能方式，管理与服务相协调的乡镇政府模式。建设服务型乡镇政府，可以加快乡镇政府的职能转变步伐。转变职能是农村综合改革的核心，也是改革成败的关键。当前乡镇政府的运行困境虽然是由多方面原因造成的，但最根本原因在于没有真正实现“转变政府职能”的目标。通过建设服务型乡镇政府，切实把乡镇的职能转变到市场监管、公共服务和社会管理上来，把乡镇政府从招商引资等微观经济活动中解放出来。这既有助于解决农村公共服务薄弱的问题，也有助于乡镇政府走出财政困境。
建设服务型乡镇政府，可以明确乡镇政府的角色定位，解决乡镇政府到底往哪里去的问题。这既是农村综合改革难以深入的原因，也是学界对乡镇产生认同危机的根源。确立建设服务型乡镇政府的目标，是明确方向和统一思想，把农村综合改革引向深入的迫切需要。此外，建设服务型乡镇政府，还是加快乡镇机构改革步伐，走出乡镇机构改革怪圈的突破口。按照建设服务型乡镇政府的目标，合并、撤销背离服务型政府建设目标的管制机构和微观经济管理机构，把其中人员培训后安置到新设的服务型机构，或分流到服务型政府建设急需的中介服务机构和服务企业中，既可以缓解财政压力，也可以有效解决人员分流和安置难题。
服务型乡镇政府的构建路径
落实科学发展观，构建服务型乡镇行政文化
乡镇要始终把实现好、维护好、发展好农民的根本利益作为一切工作的出发点和落脚点，尊重农民主体地位，发挥农民首创精神，保障农民各项权益。落实发展是第一要义的要求，摒除政府本位，坚持以农村社会为本，树立服务于农村科学发展的意识。科学发展是对单纯追求经济增长式发展模式的超越和扬弃。这要求乡镇工作人员必须摒弃以往单纯追求经济增长的做法，不仅要服务于现代农业的健康发展，而且要为农村政治、社会、文化和生态文明的发展服务，统筹兼顾农村科学发展的各个方面和环节。践行党全心全意为人民服务的宗旨，摒除以管理为中心的思想，树立以服务为中心的理念。
深化行政管理体制改革，提升乡镇政府服务能力
科学定位乡镇政府角色，重新界定乡镇政府职能。服务型乡镇的主要职责应该被界定为：其一，严格按照国家法律和政策规定，落实和管理中央和省级政府投资的公共服务项目，如公共基础设施、基础教育、公共医疗、基本社会保障等，保证这些项目优质高效完成，确保国家各项支农、惠农政策落到实处。其二，提供与其财权和事权相应，主要面向本辖区公民的公共服务和社会管理。主要包括治安、排污、垃圾处理、农技、农业信息、市场监管等。其三，组织和协调公民和社会组织进行自我服务和自我管理。组织和监督村民根据一事一议的原则，发展乡村道路、农田水利、基础设施和其他公共事业建设。深化财政体制改革，合理分配各级政府的公共服务支出责任，减轻乡镇财政负担，增强乡镇公共服务财政能力。财力与责任相一致是划分服务职责和构建服务型政府的基本原则。要构建服务型乡镇政府，必须重新划分各级政府间的公共服务支出责任，加大中央和省级政府的公共服务支出，减轻乡镇财政支出的责任。中央政府应继续扩大在发展基本公共服务方面的职责，扩大基本公共服务覆盖面，尤其加大基本公共服务支出向农村、落后地区和弱势人群倾斜的力度，尽快实现十七大提出的基本公共服务均等化和“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”的基本目标。省级政府应加大对辖区县、乡公共产品投入，解决辖区内城乡间公共产品不均等问题。乡级政府不再对基础教育、公共卫生等公共服务负主要支出责任，而是将有限的财力投入到其应负责的方面。与此同时，还必须完善财政转移支付制度，以使中央和省级政府的财政转移支付能真正解决乡村公共产品不足的难题。
转变乡镇机构改革思路，构建以服务型机构为主体的乡镇机构。要彻底转换现有机构。一方面把大量管制型机构、事务机构转换为服务型机构，大量压缩决策机构及其服务机构，达到为乡镇机构“瘦身”的目的；另一方面将富余人员进行深度技能培训，同时与社会力量进行合作，培育全额财政供养型、政府资助型和政府与民间合作型等各类服务型乡镇政府急需的服务机构，以实现迅速提升乡镇服务能力的目的。
以服务“三农”为核心，打造协调高效的乡镇运行机制
必须建立以政府、企业、个人和社会中介组织协调合作的公共服务供给机制。服务型乡镇政府建设过程应该是一个政府与社会双向互动的过程，即一方面政府主动作为，政府应切实提高认识，改善服务态度，提高管理能力，转变工作导向；另一方面，社会自身而不是政府，是乡村公共服务的主要承担者，乡镇政府主要以重要的参与者、议程设定者和促成公共问题解决方案的中间人的身份发挥作用。建立以民众为考核主体，以公共服务质量为考核内容的乡镇政府绩效考核机制。服务型乡镇政府是为民众服务，对民众负责的政府，在其考核上也应该建立以民众为主要考核主体，以公共服务质量为考核内容的考核机制：一方面，继续大力发展基层民主，提高农民的政治参与的能力和热情，同时，改革基层干部人事制度，建立乡镇干部直选制度，使农民成为乡镇干部真正的选举、监督和考核主体；另一方面，创新乡镇干部的考核指标体系，设置以公共服务质量为核心，涵盖经济发展、社会管理各种要素的新指标体系，彻底把乡镇干部从追求高经济增长的高压下解放出来，使其有精力和动力投入到公共服务创新中去。
(作者单位：河南大学哲学与公共管理学院)