摘 要：京津冀协同发展是一项重要的国家战略，人力资源是其支撑性条件之一。从政策工具视角对2013—2018年京津冀三地政府出台的区域和地方性人才政策文本进行内容分析，剖析政策目标导向及政策工具类型、数量、内涵等差异。基于X、Y的二维分析框架，对应京津冀协同发展与人才一体化建设要求，从提升人才质量、扩大人才规模、加强人才流动、促进人才效益四个维度，反思三地人才政策實施规律、模式策略与创新机制，评估京津冀人才政策的工具运用与选择偏好。应契合京津冀协同发展的目标，基于“强主导、重定位、深优化、力创新”的路径完善京津冀三地人才政策，在协同发展视角下进行适应性的策略调整。
关键词：京津冀;协同发展;人才政策;政策工具
中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1008-7168（2019）05-0047-12
京津冀协同发展旨在实现优势互补、互利共赢及区域一体化。2019年1月习近平在京津冀考察调研，强调要从全局的高度和更长远的考虑来认识和做好京津冀协同发展工作[1]。人才在一个国家或地区的经济发展中起决定性作用，是京津冀协同发展战略落地的重要推手和根本保障。自2013年以来，国家及京津冀三地陆续出台了一系列政策，对人才激励、培养与发展等起到了积极推动的作用。本文基于政策工具的分析视角，对京津冀三地人才政策进行梳理和分析，评估其政策目标及工具策略的差异，提出优化策略的建议。
一、文献回顾与相关理论
京津冀三地资源禀赋和经济、文化等发展水平存在差异，区域协同治理有助于缩小地区差距、实现互惠共赢。一方面，学者们围绕京津冀协同发展探讨协同治理理念、动力及机制。由于治理理念缺失，区域政府间的协同治理面临动力不足及意愿分野、权威依赖等现实阻碍[2]，导致治理动力机制出现引力有限、压力失衡、推力不足、阻力偏大等问题[3]。在“三地四方”背景下，发挥创新机制对于增强市场应变能力和内在发展动力具有深刻意义[4]。中央政府主导、平衡区域协调、多元驱动网络的治理[5]，“四位一体”区域治理[6]，及基于国外经验构建的参与主体—治理手段—协调机制[7]等，为治理模式与协调体系的构建提供了参考。另一方面，学者们广泛关注京津冀的节能减排、教育、养老服务、农业、科技金融、公共服务等领域，认为京津冀协同发展已经在交通一体化建设、环境联防联治、产业协同等方面取得了显著成效[8]。
京津冀人才一体化是重要的研究课题。由于三地人力资源构成在学历、年龄、社会创造力、工资水平等方面存在较大差异[9]，加之行政壁垒与人才市场分割等因素[10]，人才一体化的整体进展并不理想。有学者提出构建多方面、多角度的系统化合作机制，辅以全面的政策保障以促成京津冀人才一体化发展的新格局[11];或探索建设人才特区，从理念、载体、制度、环境等层面实现人才的科学配置与效用最大化[12]。人才政策是配置人才资源、提高人才素质、优化人才结构的重要手段[13]。学者或探讨国家人才政策的演进与发展[14];或通过实证研究发现制约地方人才政策发挥效能的差异性不足、协调性不够、均衡性不高、时效性不强等关键因素[15];或对科技人才政策、高端人才政策、海外科技人才政策等不同类型政策进行内容解析;或剖析具体地区及城市人才政策问题及完善对策;或指出不当人才政策的潜在风险，提出借助人才政策工具[16]、加强人才管理服务[17]、优化人才发展环境[18]等政策建议。此外，量化研究成果日益增多，如广东省科技创新人才开发政策研究[19]、人才引进政策效应评估等[20]。
政策工具被较为广泛地运用在政策科学的研究中。学者在工具分类、选择、评价和机制创新等内涵阐释与理论建构方面做出了积极探索[21]。一方面，着力于政策工具的应用研究。如从政策工具的强制、协同与整合程度分析京津冀大气污染治理政策工具的变迁[22]，探讨学前教育政策工具选择的演变、特点及影响因素[23]，关注医养结合政策工具在选择与构建中的问题等[24]。另一方面，基于内容分析法，以政策工具为视角分析不同领域政策文本的特征与发展。如养老服务业政策[25]、公共文化服务政策[26]、京津冀和长三角地区在科技成果转化政策中的政策工具演进差异等[27]。
综上，当前围绕京津冀协同发展的研究不断深入。在人才政策方面，有分析我国及地区的政策及其绩效的研究成果，但尚无具体分析京津冀三地人才政策的内容并从协同发展的角度思考人才一体化及协同适应性、匹配度的成果。本文采用内容分析法，构建政策工具分析框架，对政策文本进行编码、梳理与归类分析，从“政策目标—政策工具—人才一体化—协同发展”的技术路径来评估检验政策，剖析政策体系存在的不足，为在京津冀协同发展背景下利用和发展好人力资源提出协同导向的政策优化策略。
二、研究方法
基于政策工具的分析视角，本文采用内容分析法，选取2013—2018年京津冀三地政府出台的区域或地方性人才政策文本，对人才政策内容进行客观、系统和定量描述，分析所含的信息及其变化规律。
（一）研究框架
本文采用X、Y二维分析框架（参见图1）。剖析不同类别的政策工具类型、内涵及特点，发现问题及规律，评析三地不同的工具选择及偏好，进而基于政策目标维度，对应分析十二种政策工具，开展聚类分析并比较差异。
X维度是政策工具。政策工具是决策者用以实现政策目标的手段和方式，包括一系列机制、手段、方法与技术，是政策目标与政策结果之间的纽带和桥梁[28]。学者们按照不同的标准对政策工具进行了分类：按照“强制—志愿”标准分为强制性工具、混合性工具、志愿性工具[29];根据政策工具的作用机理在强制性工具和志愿协议的基础上，强调市场工具和信息装置的作用[30];或分为市场化工具、工商管理技术和社会化手段[31]。罗斯韦尔（Rothwell）和泽贝尔德（Zebveld）关于环境型政策、供给型政策和需求型政策的划分得到了较为广泛的应用[32]。本文借鉴了该种分类并参考了李晓园 [33]、李东升[16]、杨艳[34]等的研究成果，将人才政策分为对人才政策产生影响的环境型、推动人才政策调整与发展的供给型以及拉动政策发展的需求型三种类型（参见表1）。