社会保障制度是国家依据法律,对因各种原因生活出现困难而给予物质帮助,保障其基本生活的制度;台湾地区的社会保障制度缘自民国时期,经过几十年的发展,已极具自身特点;台湾地区社会保障制度的经验值得我们学习,将对大陆社会制度改革起到积极作用。
一、社会保障产生的理论与现实依据
(一)对社会保障制度的理解
社会保障制度是以国家或政府为主体,依据法律规定,通过国民收入再分配,对公民在暂时或永久失去劳动能力以及由于各种原因生活发生困难而给与物质帮助,保障其基本生活的制度。它包含以下三层含义:
1、社会保障的责任主体是国家或政府
国家是对社会进行管理的最高权力机关,政府是具体执行国家权力的行政机构,唯有政府才能通过国民收入的再分配,对社会实行生活保障;社会经济的稳定增长是社会的基本目标,国家或政府作为社会保障的责任主体,具有寻求稳定和参与发展的内在动因,因此更利于实现公平和效率的统一。
2、社会保障制度得以实施的保证和依据是相应的社会立法
现代社会是法制社会,市场经济是法制经济。现代社会保障制度是以健全、完备的法律体系为支点的,必须以法律形式规范政府、企业和个人以及各社会保障主体之间的权利与义务;各种社会保障基金的管理与投资运营的原则和方法;社会保障管理费的提取比例、适用范围与开支办法等,使社会保障制度的运作制度化和规范化。
3、社会保障的目标是满足公民的基本生活需要
社会保障的目标群体是那些由于各种原因处于生活苦难和面临生存危机的社会成员。社会保障的基本目标,使基于生存权这一人的基本权利,因此,社会保障制度应能使社会的每一个成员达到维持生存所需的生活标准。
(二)社会福利制度的发展
1912年,英国经济学家庇古出版了《财富和福利》一书,1920年又扩展为《福利经济学》,这本书系统地论述了福利经济学的理论。其基本论点之一就是个人收入均等化,即认为以个人收入越多,货币收入的边际效用越小;反之,收入越少,货币收入的边际效用就越大。庇古认为,实现收入转移的途径就是要以多种形式向富人征税,补贴给穷人。
二十世纪三十年代,爆发了席卷资本主义社会的经济危机。一些政治学家和经济学家将“福利国家”理论作为摆脱危机的良方加以推广。1936年,英国经济学家凯恩斯发表《就业、利息和货币通论》,提出通过国家干预、扩大公共福利支出和公共基础社会建设等措施刺激需求增长,实现充分就业,还提出了建立累进税制和最低工资制等观点。这些观点被称作凯恩斯主义,成为二战后西方国家制定经济政策的理论依据。
1942年,英国的贝弗里奇勋爵着眼于重建战后和平,使国家永获安全感的长远安排,提出了一套对英国全体公民实行福利制度的指导原则,设计了“从摇篮到坟墓”的福利措施。“贝弗里奇报告”被公认为世界社会保障史上的重要里程碑。自此以后,法国、德国、美国等都先后建立了一套完整的社会保障制度。
(三)社会保障制度的不同模式
1、“投保资助”型社会保障模式
“投保资助”型社会保障模式是最早出现的社会保障觅食,因此也被称为“传统型”社会保障模式,包括美国、德国在内的许多发达资本主义国家都采用这种模式。这种模式的特点是:对不同的社会成员选用不同的保险标准,并以劳动者为核心建立社会保险制度;强调劳动者个人在社会保险方面的责任,社会保险费用由国家、雇主和老总这三方负担,以劳动者和雇主的社会保险费用为主,国家财政给与适当支持,几个人和雇主投保,国家资助;劳动者享受社会保险的权利与社会保险缴费的多少和个人收入情况相联系;社会保险交费中只记个人缴费情况,不建立以给付为目标的个人账户,社会保险基金在受保成员间调剂使用;社会保险基金的筹集以现受现付为主;社会保险制度中的产期项目亦代际转移方式运行。
2、“福利国家”型社会保障模式
“福利国家”型社会保障以英国最为典型,第二次世界大战后,英国依据1942年“贝弗里奇报告”建立起了一套“从摇篮到坟墓”的社会保障制度。所谓“福利国家”,使按照英国工党1945年在竞选宣言中所表示的,就是使公民普遍地享受福利,使国家担负起保障公民福利的职责。英国的“福利国家”内容十分广泛,包括全民医疗、社会保险和社会服务。
3、“国家保险”型社会保障模式
自二十世纪50年代开始,包括我国在内的东方社会主义国家,仿效苏联的社会保障,建立“国家保险”型的社会保障制度。这种社会保险制度的特点是:收报人不缴纳任何保险费;社会保险待遇偏高;保险待遇不与交费多少相联系,而与工龄挂钩;各级工会组织代表国家政权机构管理社会保险事宜。
二、台湾地区社会保障制度的产生
二十世纪初,中国民族工业取得一定程度的发展,同时受到西方社会保障制度的影响,加上国内阶级矛盾尖锐,当时的国民政府颁布了一些保障劳工利益的法令法规,标志中国社会保障制度开始建立。
1931年,国民党政府公布了《工厂法》。其后国民政府资源委员会于1946年和1948年就职工医疗、工伤、死亡等项福利保险分配做出了一些规定。1948年1月,颁布了关于图退休养老待遇的规定。但是,民族资本主义由于经济上的软弱,亦很难真正实施政府的法令,这些规定大多形同虚设。
三、台湾地区现代社会保障制度的特点
台湾地区社会保障制度基本继承了民国中央政府的社会保障制度。1950年,以台湾省政府颁布并实施《劳工保险条例》,从法律上规范产业工人的社会保险问题为标志,台湾当局开始建立新的社会保障制度。台湾地区的社会保险种类主要有劳工保险、公务员保险、学校教职员工的退休与保险、军人社会保险等,社会福利则包括儿童福利、老人福利、残障人员福利、劳动福利等,此外还有包括生活扶助、医疗补助、急难救助、灾害救助等内容的社会救助。
综合考察,可以发现台湾地区社会保障制度有如下特点:
(一)种类齐全、门目繁多
以社会保险为主,社会福利为辅。台湾地区的合会保障制度体系基本包括了从儿童到老人,从劳工到军人的社会保障项目,主要包括社会保险、社会救助和社会福利三大方面,其中又以社会保险为主要。台湾地区社会保障主要依靠社会保险保障。对未能获得社会保险保障的特殊群体,台湾地区采取相应的社会福利性质的津贴与补助救济办法,以保障这部分人的基本生活。这两种保障性质也有不同,社会保险具有强制性,受益者承担一定的投保费用。福利型的社会保障是救济性的,受益者不需负担任何费用,对政府财政负担压力较大。
(二)重视劳工的社会保障
在台湾地区,除了有关于劳工的保险之外,还拥有专门的职工福利,矿工福利和盐工福利。台湾地区的劳工保险分为两大类。其中,普通事故保险包括生育、伤病、医疗、残废、失业、老年和死亡七种;职业灾害保险包括伤病、医疗、残废和死亡四种。劳工保险的主管机关为内政部劳工保险局和各级地方政府设立的劳工保险局。为了监督劳工保险业务和审议保险争议事项,由有关政府代表、劳资双方代表及专家各占四分之一组成劳工保险监理委员会。劳工保险基金的来源主要有四条渠道:基金创立时政府一次拨付的金额;当年保险费及其利息收入与保险给付支出的结余;保险费滞纳金;基金运用的收益。劳工保险基金的运作,须经过劳工保险监理委员会通过。基金的收入、运用情况及其积存数额,由保险人报请中央主管机关按年公告之。
(三)退休基金投资风险大
退休基金管理直接关系到退休者的利益能否得到保障。涉及老年保障的基金主要有劳工退休基金与公务人员退休抚恤基金,其中公务人员退休抚恤基金包括公务人员、政务官、教育人员及军职人员退休退职退伍抚恤基金。这些退抚基金主要有三种盈利用途:一是购买公债、“国库券”、短期票券、受益凭证、公司债与上市公司股票;二是经严格审批后进行投资;三是用于贷款等。台湾地区常将这些基金运用支撑与稳定股市,这样存在较
大风险。如果投资失败,可能会影响到退休金的支付与正常的老年生活保障。
四、给我们的启示
(一)社会保障制度改革必须确立公平的社会价值取向
现阶段大陆已经进入了一个社会风险持续扩张的时期。失业率持续攀升的局面难以避免,收入分配差距随着按要素分配政策的推行还将扩大,而国民的生活权益保障意识也日益强烈,经济全球化及由此带来的强资本弱劳工格局可能放大国内风险。与此同时,改革已经由普惠时代走向利益分割或损益并存的时代,不同社会阶层在未来时期所获收益将在大势向好的同时呈现出二律背反的规律,这样的背景表明我国不仅需要追求财富增长,而且需要争取整个社会和谐、健康地发展。
只有建立公平的社会保障制度,才能确保制度的效率,欠公平的社会保障只会适得其反。为此,必须确立社会保障制度的公平价值取向和协调、可持续的发展理念,明确国家立法规范、政府主导的发展思路,在划清社会保障的历史责任与现实责任、政府责任与民间责任、中央责任与地方责任的基础上建立合理的责任分担机制,并尽快建立高效的决策机制和社会化管理机制。
(二)认真吸取台湾地区的经验教训
对国家强制举办的社会保障项目要坚持广覆盖、低标准、低起点。除了要覆盖城镇所有人口以外,还应采取切实可行的措施将符合条件的乡镇企业职工和现代农业企业(如产业化的高科技农业企业等)职工纳入职工社会保险范畴。加强对老年和儿童的的保障力度,协调城乡社会保障资金的投入。必须坚持政府提供的社会保障低标准、低起点的原则,一方面由政府出面举办一套基本的社会保障制度,保障全体国民的基本生活和医疗需求,同时还要低标准起步,为今后的增长留下一定的空间,另一方面通过积极鼓励企业和社会举办各种补充保险和商业人寿保险事业,调动国民自我保障的积极性,减轻政府的压力。
(三)建立起收、支、管、投四个环节相对分离的社会保障管理体制,为社会保障制度的顺利实施奠定体制基础
从长远目标来看,在我国应建立起由税务部门征缴社会保障税(费)、由社会保障部门负责社会保障待遇计发、由财政部门负责社会保障基金管理、由具备经营的社会保障管理体制。与此同时,还需要建立健全社会保障基金的内部监督、行政监督、司法监督和社会监督相结合的严格监督体系,定期向社会公布社会保障基金的收支和结余以及投资状况,保证基金的安全和完整,维护人们对政府管理社会保障基金管理的信任感。
参考文献:
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[3]邹根宝.社会保障制度[M].上海财经大学出版社,2001.
[4]姚雪萍. 对建立完善的社会保障制度的思考[J].中共四川省委省级机关党校学报,2004-04.
(作者简介:张灵知(1985—)女, 湖南长沙人,华东师范大学公共管理学院2007级研究生,研究方向:行政管理。
陈薇 (1985—)女,福建龙岩人,华东师范大学公共管理学院2007级研究生,研究方向:行政管理。)