〔摘要〕基本公共服务在保障和改善民生、维护社会公平、促进经济社会包容性发展方面具有重要正向功能。我国长期存在的基本公共服务非均等供给问题，对社会稳定和经济社会发展产生了诸多负面影响。进入新世纪以来，随着执政党和政府对基本公共服务均等化的日益重视，国内研究者围绕基本公共服务的概念、基本公共服务均等化的内涵、基本公共服务供给现状及均等化的对策等问题进行了较系统的研究，为我国基本公共服务均等化战略的推进提供了较好的理论支撑。但当前已有研究成果缺乏整体性研究视角，对基本公共服务均等化对促进我国经济社会转型的重要正向功能、我国全面深化改革对基本公共服务均等化的新要求，以及基本公共服务均等化面临的有利形势与限制因素等问题的研究仍然不足。
〔关键词〕基本公共服务；公共服务均等化；社会政策
〔中图分类号〕D63-31〔文献标识码〕A〔文章编号〕1008-9187-（2014）02-0082-05
基本公共服务是一国社会政策的核心内容。构建与本国经济社会发展水平相适应的基本公共服务均等化体制，是市场经济条件下政府的基本职能，是保障和改善民生，是促进社会公平正义、维护社会稳定和促进经济社会健康发展的基本途径，也是提高社会政策包容性的内在要求。在新中国成立后的很长一段时期内，我国基本公共服务在城乡、东中西部和不同社会群体之间具有明显的非均等供给特征。基本公共服务非均等供给不仅造成了经济社会发展“一条腿长一条腿短”的局面，而且不利于基本民生的保障和改善，特别是有违基本公平正义的基本原则，对我国社会稳定和经济社会的协调发展产生了诸多负面影响。进入新世纪以来，随着基本公共服务非均等供给所带来的负面影响的日益凸显，以及政府职能转变的日益深入，执政党和政府适时提出了基本公共服务均等化战略。在这一背景下，我国决策层和理论界围绕公共服务的概念、主要内容与供给方式等问题进行了较为系统的研究，产生了大量的理论成果。在一般性研究公共服务理论与实践问题的同时，众多研究者还重点围绕“基本公共服务均等化”这一战略任务，对基本公共服务与基本公共服务均等化的内涵、基本公共服务供给的现状、基本公共服务均等化的对策思路等问题进行了较深入的研究，产生了丰富的成果，对进一步推进我国基本公共服务均等化战略，提升均等化水平，解决基本公共服务长期非均等供给所导致的社会矛盾与问题提供了一定的理论支撑。本文试图对近年来国内学者有关基本公共服务均等化问题的研究成果进行总体回顾，分析尚需进一步深入研究的问题。
一、基本公共服务的概念与主要内容
从认识论的角度来看，厘清基本公共服务的概念，是顺利推进基本公共服务均等化战略的认知性前提。我国学者在对公共服务相关问题的研究过程中，借用了萨缪尔森对“公共产品”的经典定义，将效用的不可分割性、消费的非竞争性和收益的非排他性作为公共服务的基本特性。〔1〕从已有文献对公共服务的定义来看，近年来，国内研究者主要从以下几个方面对公共服务的概念进行了界定：
一是从公共需求和公共利益的角度，将公共服务视为是满足广大民众公共需要、维护公共利益的产品和服务。持这一观点的研究者从马克思和西方学者的人的需求理论出发，认为公共服务是为基于公共利益、满足公共需求的“一般性或普遍性服务”〔2〕。二是从政府基本职能角度，认为公共服务是由政府部门，或者政府部门授权的社会组织与市场组织利用公共资源为广大民众提供的服务。按照这一观点，凡是由政府或经其授权的部门利用公共资源所提供的服务，均是公共服务。三是从公民基本权利的角度，认为公共服务是公民基于其合法的政治社会权利，而无论性别、经济社会地位、信仰、种族等方面的差异都能普遍享有的服务。四是部分私人物品因其特殊性也可以纳入公共服务的范畴。部分私人物品因其具有“生产弱竞争性”和“消费弱选择性”特点，也应纳入公共服务的范围〔3〕。刘尚希从分担居民消费风险的角度出发，认为公共服务“实际上涵盖了私人产品和公共产品”。〔4〕李茂生也表达了类似观点，他指出：虽然不具有公共服务的基本特性，但关涉公共利益又因市场失灵而供给不足甚至难以供给的产品和服务，也应纳入公共服务的范畴。〔5〕柏良泽也从供给机制的角度指出，“具有公共性的组织按照非市场规则”供给的公共服务均可称为公共服务。〔6〕
虽然不同学者对公共服务概念进行界定的角度有所差异，但大多数学者都不是从单一的角度对公共服务的概念进行解读，而将公共服务视为利用公共资源提供的、关乎广大民众基本政治社会权利和公共利益的、每一个公民都能平等享受的服务。
推进基本公共服务均等化战略，是近年来执政党和政府为化解我国基本公共服务长期非均等化供给所导致的经济社会矛盾，特别是日益凸显的民生问题的重要战略举措。针对基本公共服务的概念问题，国内学者从不同的角度对其进行了解读和界定，归纳起来主要有以下几种代表性观点：
一是从基本人权、基本生存和发展权利的角度，认为基本公共服务是保障广大民众的基本生存和发展权利的公共服务，是公共服务的最核心部分。二是从政府公共服务职能的“底线”角度，认为基本公共服务是由政府承担最终责任和“托底”的公共服务。三是从不同经济社会发展阶段政府和社会所能均衡供给的能力对基本公共服务的概念进行界定。如吕炜、王伟同指出，基本公共服务的概念是在现阶段我国经济社会发展水平不能同时满足所有公共服务均衡供给的情况下，在对不同公共服务的重要性与基础性进行排序基础上而作出的范围限定。〔7〕邱霈恩也大体同意这一观点，认为应将基本公共服务限定在“公共财力能够承受得起的范围内”。但他进一步指出，基于对公共服务重要性和基础性排序而界定出来的基本公共服务，必须具有必要的社会共识。〔8〕四是从公共服务面向的对象角度，将公共服务分为普适性和补救性两类，〔9〕有的研究者又称其为制度型和补缺型公共服务。其中基本公共服务属于普适性（制度型）的公共服务，即每一个社会成员都能享受的公共服务，在公共服务内容体系中处于基础地位。五是从民生的角度对基本公共服务进行界定，认为基本公共服务在很大程度上是为解决基本民生、保障社会公平正义而提供的公共服务。如安体富等人指出，基本公共服务是指关涉民生的“纯公共服务”，主要包括“义务教育、公共卫生、基础科学研究、公益性文化事业和社会救济等”。〔10〕六是从公共财政支出的角度指出，基本公共服务是完全由公共财政支出的公共服务。如邱霈恩就指出基本公共服务理应是“完全免费的官方服务”。〔11〕七是从福利经济居民消费需求的角度对基本公共服务概念进行界定。〔12〕如一些学者认为“低层次”和“无差异”消费的公共服务都属于基本公共服务。〔13〕八是从公平、人本、权利和责任等价值维度对基本公共服务的概念进行了分析。〔14〕
综观已有研究对基本公共服务概念的界定，虽然不同学者的侧重点不同，但也有诸多共同之处：一是都认为基本公共服务是政府职能的重要体现，政府应发挥主导作用；二是基本公共服务关乎广大民众的基本生存与发展权利，每一位社会成员都应享有合法的基本公共服务权利；三是基本公共服务的界定必须以经济社会的发展水平为依据，并随着经济社会发展而变化；四是基本公共服务体现了社会价值和利益的分配，对维护社会公平公正、增强社会凝聚力和促进社会稳定具有重要价值。当然，上述不同观点之间也存在冲突之处。如在一些国家政府在公共服务方面只承担“托底”责任，即所谓的补缺型公共服务体制。在这些国家里，补缺型公共服务可能就是基本公共服务，而不是一些学者所认为的那样只有“制度型”公共服务才属于基本公共服务的范畴。此外，一些学者的观点也需要进一步研究和探讨，如基本公共服务是否应该是“完全免费的官方服务”等观点需要进一步商榷。
在对基本公共服务概念进行界定的基础上，不同的学者对当前我国基本公共服务的范围进行了探讨。由于对基本公共服务概念界定的差异，不同的学者对基本公共服务范围的界定也呈现出较大的差别。如常修泽认为，当前我国基本公共服务应包括基本民生、公共事业、基础公益、公共安全等四个方面的内容，具体应包括公共就业、基本社会保障、义务教育、公共医疗卫生、公共文化、公益性基础设施建设与生态环境保护、社会安全等内容。〔15〕薛元也将基本公共服务的内容分为“底线生存”、“基本发展”、“基本环境”和“基本安全”服务等四个方面，具体内容大多与常修泽的界定相同，但薛元将基本住房保障、公共通信等服务纳入了基本公共服务的范围，进一步扩大了基本公共服务的范围。〔16〕与一些研究者将相对较多的公共服务项目纳入基本公共服务范围的界定思路相比，另一些研究者对基本公共服务的范围的界定则相对小得多。他们在借鉴国际经验的基础上，认为我国基本公共服务应主要包括公共医疗卫生、“基本教育（义务教育）、社会救济、就业服务、养老保险和保障性住房”〔17〕等项目。
二、基本公共服务均等化的内涵
均等化是基本公共服务供给的内在要求。但国内外不同学者对“均等化”的理解存在较大差异。在政治哲学上，其典型的观点有起点均等、机会均等、能力均等与质量均等之说〔18〕。政治哲学价值取向的差异，必然导致不同研究者对基本公共服务均等化内涵的解读的多元化。综观已有文献，国内研究者对基本公共服务均等化的内涵的解读主要有以下几种观点：
一是基本公共服务均等化是使广大民众都能享受达到“社会平均水平”的基本公共服务。如邱霈恩指出，“基本公共服务均等化就是以基本公共服务的社会平均水平为基线，根据离该线的远近程度，实施远者多予、近者少予和超者不予的公共政策”〔19〕，从而使每一位社会成员“享受到社会平均水平的基本公共服务”的过程。二是认为基本公共服务均等化是使每一位社会成员能够享受到国家统一标准的基本公共服务的过程。根据这一观点，基本公共服务化均等化就是标准化的过程。三是认为基本公共服务均等化的核心是机会、过程和结果均等，并以政府投入和产出均等为保障的过程。一些学者特别指出，在保障全体公民享有大致均等的基本公共服务的同时，还应尊重和保障部分社会成员对公共服务的自由选择权。〔20〕四是认为基本公共服务均等化的核心是公共财政均等化的过程。从财政学的观点来看，基本公共服务供给的基础在于一国的财政实力，基本公共服务非均等供给的重要表征就是公共财政支出的差异。因此，从公共财政的角度而言，基本公共服务均等化就是城乡、区域和不同群体之间用于基本公共服务的财政支出大致均等的过程。五是认为基本公共服务均等化就是基本公共服务消费的均衡过程。持这一观点的研究者主要从基本公共服务所产生的消费效应的角度对均等化进行了界定，为理解基本公共服务均等化的内涵提供了新的视角。诚然，在不同地区，即使用于基本公共服务的公共财政支出能够实现均等，但由于政府公共服务能力、物价水平、消费偏好的差异，民众所消费的基本公共服务所产生的效用也可能存在较大差异。因此，持这一观点的研究者认为，从基本公共服务消费均衡化的角度理解基本公共服务均等化更具合理性和现实意义。
虽然不同学者从不同的角度和侧重点对基本公共服务均等化的概念进行了界定，但均等化绝不是单维度的均等化，高质量的均等化必然是多种力量共同作用的结果。此外，正如大多数研究者认为的那样，对当下的中国而言，均等化不等于平均化，平均化既不符合公平公正原则，也不符合效率原则，我国基本公共服务均等化是一个具有“层次性、阶段性、区域性”特征的动态过程。〔21〕
三、我国基本公共服务供给现状及均等化的对策长期以来，受我国城市、工业优先发展战略、“先富带动后富”非均衡发展战略等诸多因素的影响，我国基本公共服务在城乡、区域和不同社会群体之间具有明显的非均衡供给特征。众多学者和研究机构对我国城乡、区域基本公共服务的非均衡供给状态进行了分析。王绍光等学者对我国医疗卫生领域城乡、区域非均等供给状况进行了考察。〔22〕还有一些研究者对教育、社会保障的非均等供给问题进行了研究。导致我国基本公共服务非均等供给的原因是多样的，其中城乡二元结构、传统身份制造成的制度区隔与排斥〔23〕、过渡市场化与社会化、需求方收入差异〔24〕、缺乏以基本公共服务均等化为导向的财政体制、以及政府单中心供给机制和筹资机制的内在不足，是研究者们普遍提到的原因。
当前，在我国社会全面快速转型过程中，推进基本公共服务均等化战略既具必然性，也具现实可能性。从必然性层面来看，一些学者指出，推进基本公共服务均等化战略是体现“以人为本”发展理念，破解“市场失灵”，化解社会矛盾和顺应世界各国社会政策发展趋势的必然选择〔25〕。从可行性层面来说，我国基本公共服务的制度框架体系已具雏形，各地的实践探索形成的经验，以及不断增强的政府财政能力，都为当前我国基本公共服务的推行提供了坚实基础。对我国基本公共服务均等化推进的具体思路，已有文献主要有以下建议：
一是“制定基本公共服务均等化的战略规划”〔26〕，明确基本公共服务的最低标准。标准即标杆，只有明确了基本公共服务的国家标准，才有助于为各地切实推进基本公共服务均等化提供有效的参照和目标。二是加快服务型政府建设，合理划分各级政府的财权事权。推进基本公共服务均等化内在地要求政府将其核心职能转移到公共服务职能上来，加快服务型政府建设步伐〔27〕。也只有服务型政府建设的不断深入，才能为基本公共服务均等化的持续推进提供根本保障。在服务型政府建设过程中，还必须按照财权事权相匹配的原则，合理划分中央政府和地方政府的财权与事权，特别应保障县乡政府在基本公共服务供给过程中的财力。三是建立以基本公共服务均等化为导向的公共财政体制，完善财政转移支付制度。从财政学角度看，基本公共服务均等化在本质上是一个财政学命题。因此，在基本公共服务均等化过程中，必须建立以均等化为导向的公共财政体制。针对城乡间、区域间政府财政能力的不均衡，必须进一步完善财政转移支付制度，加强对财力困难地区的扶助。Kai-yuen Tsui认为，中国地区间财力的巨大差异是其地区间公共服务水平差距的重要原因，但财政转移支付项目并未显著缩小地区间的财力差距。为了促进地区间基本公共服务均等化，应加大对营业税、增值税等税收的返还力度。〔28〕四是加快基本公共服务均等化立法进程。“基本公共服务均等化从政府的行动计划提升到社会普遍遵行的行为准则，需要成文法加以促进和规范。”〔29〕范健认为，基本公共服务供给在很大程度上关乎基本人权，并在比较块状（分领域）和条状（公共服务流程）立法模式的基础上，主张采用综合立法模式，呼吁颁布实施《基本公共服务均等化基本法》，并对基本法的框架进行了初步构想。〔30〕五是构建基本公共服务均等化的多元供给机制，推动多中心治理。一些学者基于政府、市场和社会在基本公共服务供给中的优势与不足，从治道变革的角度提出应构建政府、市场、社会组织和公民个体优势互补、良性互动的基本公共服务均等化供给机制。六是加强政府基本公共服务供给能力研究。王玉华、李森从完善省以下政府财政体制的角度，探讨了加强基层政府公共服务能力的途径。〔31〕彭膺昊以马克思主义国家理论为视角，对当前我国西部农村基层政府公共服务供给能力进行多角度的探讨。〔32〕七是从城乡统筹的角度，探讨了基本公共服务均等化的可能路径。黄金辉等人在实证调研的基础上，总结了成都在统筹城乡综合配套改革进程中的促进城乡基本公共服务均等化的经验，剖析了当前存在的问题，并从促进供给主体和筹资渠道多元化、优先发展人力资本积累型公共服务项目等方面提出了改进思路。〔33〕一些学者专门探讨了传统身份制对城乡基本公共服务均等化的负面影响，并指出基本公共服务均等化战略的实施必须逐步改变户籍制度所造成的城乡二元分割局面。〔34〕八是从综合体制改革角度对公共服务均等化路径的思考。徐勇、项继权等学者指出，基本公共服务均等化问题并不是“单纯的经济问题”，“其背后是权利和体制问题”，〔35〕因此必须从综合体制改革的角度思考基本公共服务均等化的路径问题。郁建兴等人还从构建城乡一体化社会政策体系等方面探讨了基本公共服务均等化的可能路径。〔36〕高传胜探讨了公共服务供给与包容性发展的契合性，分别探讨了基础性、经济性、社会性、安全性公共服务对实现包容性发展的功能及不同类别公共服务的发展战略。〔37〕胡志平还从制度建设的匹配性角度探讨了基本公共服务均等化的实现路径问题。〔38〕
总之，近年来有关基本公共服务均等化具体路径的研究成果，很多具体的理论建议已经转为现实的政策，为基本公共服务均等化战略的推进提供了有力的理论支撑和智力支持。但当前有关基本公共服务均等化问题的研究仍然存在一些亟待深化的重大理论与现实问题。一是加强整体性研究。基本公共服务均等化并非一些学者所认为的那样仅仅是一个财政学命题。因为根据这一观点，我们无法理解一些国家即使在经济发展达到了较高水平，其基本公共服务均等化水平仍然不高的问题。基本公共服务均等化是一个涉及国家的意识形态（发展理念）调整、经济发展、民主政治发展、政府职能转变、公共财政体制改革、治理机制变革、法治建设等诸多领域的重大理论与现实问题，必须在对其进行系统化的整体研究的基础上，才可能对其有更加深刻全面的了解，也才可能为基本公共服务均等化的持续有序推进提供更有力的理论支撑。二是对基本公共服务均等化促进我国经济社会健康发展的正向功能缺乏系统的研究。只有更加系统深入地研究基本公共服务均等化在何种意义上、以何种方式促进我国经济社会的良性发展，才能增强各级政府推进基本公共服务均等化战略的自觉性和主动性，为基本公共服务均等化战略的实施注入更强劲的动力；也才能更好地确定各项基本公共服务事业建设的优先序，更好地满足广大民众的基本公共服务需求。三是对我国全面深化改革和社会全面快速转型向基本公共服务均等化所提出的新要求的研究不足。这一研究的不足可能使当前的基本公共服务均等化体制机制建设缺乏必要的前瞻性，导致相关的改革创新缺乏连贯性，并难以适应我国全面深化改革过程中的新情况、新问题，从而难以发挥其在全面深化改革中的“安全阀”作用。〔39〕四是缺乏对当前我国基本公共服务均等化战略实施所面临的有利条件和制约因素的系统分析，不利于因势利导、攻坚克难、扬长补短，从而不断提高基本公共服务均等化水平，使广大民众共享改革发展红利。
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