【摘 要】公共服务市场化是当代各国政府职能转变和行政改革的必然趋势，它代表着一种全新的治理理念和形式。文章主要从分析西方公共服务市场化改革的理论依据、改革内容和积极意义的基础上，着重阐述了中国公共服务市场化改革存在的主要问题及原因，并结合我国国情，分析了西方公共服务市场化改革对我国的启示。
【关键词】西方；公共服务市场化；启示
公共服务市场化是20世纪80年代以来西方国家行政改革最核心的部分，也是行政改革取得最大成效的领域。这一改革不仅引起了西方国家公共管理理念的根本转变，而且在相当程度上提高了西方国家的公共服务水平，更好地满足了公众对公共服务的需求。
一、西方公共服务市场化改革的理论依据
20世纪70年代以来，西方各国面对政府的低效和财政危机，提出了新的公共管理理论。其中，影响最大的是公共选择理论、治理理论和新公共服务理论。
（一）公共选择理论。公共选择理论强调关注政府、市场和社会三者之间的关系，主张重新界定三者在提供公共产品和公共服务中的作用，缩小政府直接提供公共服务的范围，扩大市场与社会的作用。同时，主张打破政府垄断，建立公私机构之间的竞争机制，认为没有任何理由证明公共服务必须由政府官僚机构来提供，私人企业、非营利组织也可以提供公共服务。公共选择理论为公共服务市场化改革提供了最初的理论依据。
（二）治理理论。治理理论为公共服务市场化改革提供了最直接的理论依据。治理理论有机融合了各种竞争性理论，成为了西方学术界指导公共管理实践的一种新理念。该理论认为，治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。在此理论指导下，西方各国近年来正在掀起一场以公共服务市场化、地方政府分权化和执行机构自主化为特征的行政改革浪潮，其中最核心的主题就是公共服务市场化。
（三）新公共服务理论。新公共服务理论为公共服务市场化改革提供了最根本的理论依据，它把市场理念引入到公共服务领域，打破了政府垄断公共服务的神话。新公共服务理论认为，政府应该在公共服务领域借鉴私营部门的管理方法和管理手段，大胆引入市场竞争机制，鼓励和支持非政府组织积极参与，形成政府、非政府组织、私营部门三足鼎立的局面，从而提高公共服务的水平，降低成本，满足公众对公共服务的需求。
二、西方公共服务市场化改革的主要内容
（一）合同外包。合同外包，亦称合同承包、竞争招标，指政府与其他组织签订合同，由其他组织提供公共服务与公共物品，政府再购买该种公共服务和公共物品以提供给公众。合同外包被广泛运用在垃圾收集、道路交通、医疗救助、运输服务中，是目前西方国家公共服务市场化改革中运用最普遍的工具。
（二）私有化。私有化即把国有公共企业和公用事业的产权转让给私人经营。英国是西方各国私有化起步较早并取得突出成效的国家。撒切尔政府时代大胆突破私有化禁区，将供水、天然气、电力等国有企业产权转移给私人部门。后来的梅杰政府、布莱尔政府仍然高举民营化大旗，将民营化领域扩大至铁路、邮政、运输甚至卫生、教育等公共事业中。作为改善公共服务质量的重要治理工具，私有化因其改革的彻底性与实效性而备受青睐，几乎波及整个欧洲国家。
（三）特许经营。特许经营是指政府赋予某一私人组织一种权利（通常是排他性权利），该私人组织直接向公众出售服务或产品，同时为此向政府付费的一种方式。特许经营在西方国家被广泛应用于高速公路、铁路、通讯等公共服务的领域中。
三、西方公共服务市场化改革的积极意义
通过公共服务市场化改革，西方各国改变了传统政府垄断供给公共服务的模式，实现公共服务的高效化、多元化供给，主要体现在以下几点：
（一）有利于实现政府职能与市场机制相结合。在公共服务领域采取市场化手段，实质上是引入了竞争机制，从而能有效降低公共服务成本和提高公共服务质量，实现市场对公共资源的优化配置。而政府通过制定标准和对服务效果进行评估和监督，则又发挥了政府宏观管理的作用。因此，公共服务市场化的改革，有效地解决了政府工作缺乏效率，而市场活动缺乏政府支持的问题，实现了政府与市场在职能上的彼此分立和各司其职，真正做到了将政府职能与市场机制有机结合。
（二）有利于精简政府机构和提高行政效率。市场化改革为机构重组指明了方向，开始推行决策与执行分开，把原来由政府部门承担的部分职能，如后勤管理、咨询服务等以合同制形式转包给私人或非政府组织承担，这样政府内部就可以撤销从事这些业务的常设机构，从而精简机构规模。同时，随着公共服务领域的不断拓展，政府有限的财政资金既要加大投入城市基础设施建设，又要不断投入到公共服务领域，使政府资金的支配与使用压力加重。而剥离政府的部分公共服务职能，有利于降低行政成本，节约行政资源，提高行政效率。
（三）有利于扩大民主参与。从政治民主走向行政民主是民主发展的一个新阶段，公共服务市场化是当代行政民主的一项重要内容。政府通过在公共服务领域引入市场力量，实行多元服务供给，实际上是政府向社会的“权力返还”和社会对行政的参与过程，这一过程本质上是民主的一种表现，从根本上有利于社会民主化进程的发展。
四、中国公共服务市场化改革存在的主要问题及原因
（一）中国公共服务市场化改革存在的主要问题。（1）市场化的广度和深度不够。我国公共服务市场化改革刚刚起步，大部分公共服务仍由政府垄断供给，私营部门和非政府组织只在部分公共服务领域有所介入，并且只是初步进入，市场化的广度和深度明显不够。由于我国在市场准入、行政审批等方面较为严格，致使私营部门很难进入公共服务供给领域。并且，部分提供公共服务职能的政府官员害怕因市场化削弱自身权力而阻碍公共服务市场化的广泛开展。（2）政府责任缺失。公共服务市场化改革之后，政府把部分公共服务的职能转移给市场，由私营部门和非政府组织代行法定的政府行为，而行为责任仍由政府承担。在公共服务移交市场后，政府不可能经常深入公共服务的具体执行和操作环节，这种责权分离的状况，容易使政府政府责任界定不清、职能缺位，导致政府责任缺失。（3）腐败问题。市场化是通过一系列化公为私、公私合作的方式引入竞争机制，从而使市场上的多元主体参与公共服务的供给。但在市场化过程中可能会增加寻租和政府主动设租的机会，导致腐败。
（二）中国公共服务市场化改革存在问题的主要原因。（1）市场机制不健全。市场机制是公共服务市场化的基础和前提。虽然我国已经由计划经济转向市场经济，但转型后的市场经济发育还不成熟，尚未形成一个健全的市场体系。并且，非政府组织发展并不完善，缺乏有效承载公共服务的能力。而私营部门也会受到政府行政性干预，缺乏主动适应市场的能力。（2）各项制度不完善、理论滞后。从西方公共服务市场化改革的经验来看，健全、有效的法律制度和民主监督制度是实行公共服务市场化改革的必要条件和制度基础。而我国相关的法制建设还处在初期阶段，民主监督制度也尚未完善。同時，由于我国的公共服务市场化改革刚刚起步，其理论多来自西方发达国家，还未有一种公认的、制度化的、真正适合我国国情的公共服务市场化理论。这也给我国的公共服务市场化改革带来一定的困难。
五、西方公共服务市场化改革对我国的启示
（一）建立比较完善的公共服务体系。西方发达国家的经验表明，公共服务体系对保障经济平稳发展和维护社会稳定具有基础性作用。美国在第二次世界大战后，着力完善公共服务体系，不断提高公共服务水平，保证了经济持续较快增长，维护了社会总体稳定。相反，也有一些国家由于没有根据经济社会发展的要求适时建立健全公共服务体系，严重制约了经济社会的发展，造成经济停滞，社会动荡。这方面教训十分深刻的典型例证，既包括一些拉美国家的“拉美现象”，也包括有的亚洲国家出现的经济、政治和社会危机。
（二）强化公共服务市场化的政府责任和市场责任。首先，提供公共服务是政府的主要职责。公共服务市场化后，虽然政府可以把具体的服务事项以承包或其他方式移交给非政府组织或私营部门去承办，但政府移交的是具体服务事项的经营权和部分管理权，而不是所有权和带根本性的公共服务责任，政府责任并没有消失。其次，公共服务市场化后，政府和市场并非是“此消彼长”的对抗性关系，而是一种相互补充的合作态势。政府应当把资源配置权利适度还给市场，实现市场机制资源优化配置。而政府则对公共服务的供给由直接生产转为对市场的法制建设及监督管理，促进市场的健康发展。
（三）强化政府监督。公共服务市场化改革涉及政府行政权力在市场领域中的运用，政府在确定服务价格、挑选服务提供者等方面拥有较大的裁量权。如果没有相关的监督制度作配套，就很容易发生贪污腐化等行为。因此，我国政府在推行公共服务市场化改革时，要特别注意相关廉政制度的配套。除了推行政务公开外，政府还需要规范相应的操作流程，保持各工作环节之间的衔接，同时还要畅通投诉渠道，充分发挥群众监督和舆论监督的积极作用。
参考文献
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